在行政法之領域裡，因行政不作為即行政主體怠於行使公權力致人民之生命、身體、健康、財產受損害者，被害人民得否在法律上請求行政主體負賠償責任，馴至於在損害發生前請求行政主體發動公權力以防止損害之發生，在傳統之行政法與福利國家或給付行政之現代行政法，其根本之論點並不相同。前者持否定說，後者持肯定說，究竟其理論依據何在，其要件又如何，且現行行政救濟制度是否足以因應需要，如若不足，缺失何在，又如何補救與修正等問題，均是本論文所將探討之重點。

本論文共計六章，約三十五萬言。在前言裡，首先敘明作者研究此一問題之機緣與動機，並指出此一問題之重點所在、研究之範圍與研究之方法。按行政不作為通常包括(一)、遲延，(二)、作為起因性之不作為，(三)、狹義的或純粹之不作為。所謂作為起因性之不作為，係指因行政之作為造成違法或危險狀態於先，又未阻止其結果之發生於後，即作為與不作為相結合致結果發生損害之謂。所謂狹義的或純粹之不作為，係指自然界或社會上所生之危險，例如藥害、食品公害、土地災害、犯罪、動物或其他危險物品等構成損害之直接原因，國家對於此等社會構造上之被害者負有安全照顧之義務，卻疏於防止致發生損害之謂，日本學界將此種形態之不作為稱之為「危險防止責任」，或「危險管理責任」。作為起因性之不作為按其本質乃係作為所生損害之延長，與不作為本質並不相同，故本文不擬討論，其餘之遲延與狹義之不作為則係本文討論之範圍，尤以狹義的或純粹之不作為乃係本文之重點，文中如未特別敘明遲延者，均指此一形態而言。復次，英美法系有關行政不作為之形態與救濟方式，因受私法之影響甚深，有別於大陸法系之構造，本文亦予割捨，留待他日再行研究。

第一章行政不作為在行政法上之意義，旨在討論行政不作為在近代行政法及現代行政法中各具何種意義。由於近代行政法重在防禦之功能，其目的在防止行政權對人民自由、財產等基本權利之侵害及「安全與秩序」之維護，偏重在公益之滿足而非對個人提供積極的、具體的給付，故在近代行政法或傳統行政法時代，人民請求行政不作為所生損害之救濟及請求行政主體發動公權力以預防損害之發生，皆持否定之態度。惟在福利國家、給付行政之現代行政法時代，則不僅肯定行政主體行政不作為之損害賠償責任，甚至肯定行政介入請求權以預防損害之發生，其理論之依據何在，將在本章討論。

第二章公權理論之演變，在具體事件上，人民如欲請求國家為一定之作為或不作為，應有公法上以權利之存在始得為之。本章旨在探討公權之概念、公權理論之形成與發展及我國公權理論之檢計。按公權理論之建立，其發展甚晚，一般認係Gerber於一八五二年著「公權論」一書而肇其端，惟終其一生，其所主張之公權理論始終停留於倫理性有機體之公權架構裡，認為只有在個人與民族共同體之國家結合而成為其分肢時，始有公權可言，此種公權實係指選舉權而言，此外，並無單獨而純屬於個人之公權，此係公權之初期理論。及至自由主義法治國家即謂傳統行政法時代，公權概念已逐步開展，個人在公法上對國家之權利概念已確立，但在初期之階段，認為所謂公權僅提實體法上之權利而言，並不包括法律上之利益在內，且公權存否之判斷，亦僅限於規制者之行政主體與被規制者之當事人間之兩面關係而已，所謂第三人之公權，在此一時期尚未之見。而在公權之救濟手段方面，此一時期因受行政法消極、保守性格之影響，亦僅有撤銷訴訟、確訴訟及給付訴訟而已，尚無課予義務之訴或不作為違法確認之訴等救濟方式。所謂第三人之公權或課予義務之訴或不作為違法確認之訴乃至於遲延訴訟，嚴格言之，係在公權理論之第三階段即發展時期始完全建立其體系並形成制度。我國公權理論之建立係師承傳統時期初期之理論，極端保守，且數十年來牢不可破，堅持所謂公權者僅以實體法上之權利為限而不及限於法律上之利益，且行政救濟之方式亦僅有撤銷訴訟之一途而已。經學者不斷之倡議以及大法官會議毅然改採新說以使公法理論注入新生命，七十年代國家賠償法第二條第二項明定公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家亦應負賠償責任，首先肯定行政不作為之國家賠償責任。嗣於行政訴訟法修正草案第四條第一項將訴之利益擴充及於法律上之利益，且規定訴訟之種類為撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟（第三條），更規定人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定或相當期間應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經前條第二項再訴願程序後，得向中央行政法院提起請求該機關應為行政處分之訴訟（第五條）。此外，各種社會福利之立法亦相繼出現，故就發展之趨勢言，我國公權之理論與實務亦隨時代而逐漸進步。

第三章公權與反射利益之區別在訴訟之適用根據Buhler之理論，所謂公權係指人民基於法律行為或以保障其個人利益為目的而制定之強行性法規，得援引該法規向國家為某種請求或為某種行為之法律之地位。則公權與反射利益或法律之反射作用，無論在理論上或實務上均應有所區別，本章分別討論其在行政訴訟及國家賠償訴訟上，德國、日本及我國學說與判例對此一問題之態度大體言之，關於行政訴訟之提起，原告須有公法上權利之存在始得為之之問題，德、日及我國並無爭論，均持肯定見解。惟關於國家賠償訴訟之提起，原告是否應具有公法上之權利始得為適格之原告或始具有訴訟權能，德、日兩國之立論並不相同，前者持肯定見解，蓋國家賠償訴訟之提起，以公務員違背對於第三人應執行之職務為前提，自以須有公法上權利者始得提起，如僅屬反射利益則不與焉；反之，日本之學界則認為國家賠償訴訟重在損害之填補而非在評斷行政行為之是否適法，故只須主張損害之存在即為適格之原告，初不以有公法上之權利為必要。我國學說、判例之見解不一，採肯定說者有之，採否定說者亦有之，本文則認為如係事實上之行為加損害於第三人者，其國家賠償訴訟原告適格與否，固應以是否有損害之存在為斷，惟如以行政處分之違法為賠償責任之原因者，則原告適格與否之判斷，應以應執行之職務義務或法規目的是否在保護或增進第三人之利益即是否具有公法上權利以為斷始較為妥適。

第四章行政不作為之違法性，旨在探討行政法上違法性之一般概念、行政不作為如何判斷其違法及行政不作為違法性之要件分析等問題。其中介紹德、日關於反射利益論之克服及行政便宜主義與自由裁量論之克服暨裁量權收縮論、作為義務論（健康權論）等理論，乃國內所尚缺乏者，並以(一)、被害法益之對象性，(二)、危險之迫切性，(三)、危險發生之預見可能性，(四)、損害結果之迴避可能性，(五)、規制權限發動之期待可能性等五要件作為判斷行政不作為是否違法之標準。

第五章行政不作為之權利保護，旨在探討立法例上關於行政不作為權利保護之方式，並比較我國之制度，且探討在權利保護程序上，第一次權利保護是否優先及應否採行訴願前置主義之問題。復次，檢討我國現行法制關於行政不作為權利保護之規定及對行政訴訟法修正草案之建議。鄙見認為行政訴訟法修正草案已將訴之利益擴充及於權利及法律上之利益，且訴訟種類從撤銷訴訟擴充及於確認訴訟、給付訴訟，更規定行政機關遲延不作為，當事人不得提起請求該機關應為行政處分之訴訟，均屬進步之立法，其視之現行制度，已不可以道理計，但該修正草案於行政機關遲延不作為之判決方式及判決之執行等問題，均未規定，且草案第五條又規定當事人因行政機關遲延不作為時，仍須經再訴願程序後，始得向中央行政法院提起訴訟，均有未洽，爰建議：

第五條修正為：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，違法拒絕或於法定期間內或自申請之日起三個月內應作為而不作為，認為其權利或法律上之利益受損害者，經前條第一項訴願程序後，得向地區行政法院提起請求該機關應為行政處分之訴訟」。

第一百九十五條增訂第二項：「行政法院認被告機關之拒絕或不作為係違法，且原告之權利或法律上之利益受損害者，應以判決命被告機關作成原告所申請之處分或決定；處分或決定之作成涉及行政裁量者，行政法院應以判決命被告機關依據其法律見解而為決定」。

第三百零三條增訂第一項及第二項：「本法第一百九十五條第二項判決確定後，行政機關逾期不為處分或決定者，地區行政法院得依原告之聲請，以裁定命行政機關於指定期間內履行，並警告逾期不履行應處十萬元以下之強制金，期滿未履行者即予確定並執行之。前項限期履行、警告、執行得反覆為之」。

關於第一次權利保護與第二次權利保護之問題，本文其於法院一體及專業分工之原則，認應採取德國第一次權利保護優先之制度，故行政院對於行政處分是否違法之判斷，對後續之國家賠償訴訟應有拘束力。又基於行政機關自行審查、自行監督、自行糾正之功能，既有利於行政機關行政處分適法性功能之達成，亦可避免當事人之訟累，本文亦認訴願前置主義之制度應予維持，惟為避免訴願層級太多，變成對當事人之束縛而妨礙其訴訟權之行使，故主張訴願以一次為限，較為妥當。

第六章結論，係總結前述各章之結論。