一、研究目的與方法

隨著經濟的發展與人口的增加，使得各地方公共建設的需求，不論在形態、品質、或是數量上均有顯著變化。一般而言，公共建設效益發揮的年限甚長，不僅使當代人民受惠，亦使後代人民受益，基於代際間租稅負擔的公平觀點與公共建設支出的需求往往先於租稅成長現象而言，若冀望資本支出以經常性租稅來融通，反而會造成公共建設瓶頸之發生，而使所得與稅收不能適時增加;各先進國家地方政府對於地方公共建設，多有發行地方公債情事。本文研究目的，乃透過地方公債基本理論與美、日兩國不同地方公債制度之研析，在公平與效率的目標下，試擬一確實符合台灣地區現況所需的地方公債制度，俾為地方政府開拓另一可行財源，以紓解地方財源不足之困窘。

本文先就地方公債基本理論作一敘述，繼而比較檢討美、日兩國地方公債發行制度;復根據78 、79年度各級地方政府(包括省、直轄市、縣市與鄉鎮市各級政府)預決算書資料，分析目前各地方政府之地方債券與賒借收入及其還本付息情況，並對相關問題加以檢討。然後依據台灣地區的經濟特性，分析我國地方建設發行地方公債之可行性。最後依據公共財務管理理論與原則，試擬我國地方公債管理政策，以作為未來地方公債發行制度建立之參考。

二、研究發現

(一)地方公債的特色

1.地方公債多用以融通資本支出，從事具體之地方建設，興建具長期效益、且有特定目的或用途的資產。

2. 基於人口可能會移動與公共建設經費龐大緣故，地方公共建設經費的回收多傾向於採取「使用時負擔」(pay-as-you-used) 為原則，以符合公平原則。

3. 地方公債利息應否免稅，學者從理論上與實務上之考量，有正、反兩面意見。惟各國實際上對於地方公債利息多有免稅之規定。

(二) 美、日兩國地方公債制度之比較

美、日兩國的地方公債，在債券市場上均扮演一重要角色，但由於兩國政治體制之差異，其制度上亦有所不同，大體而言，美國地方公債傾向於市場化(marketability) ，其性質與民間公司債略近;而日本則由中央統籌規劃，採協商許可制度。

1.美國

(1) 1986年美國流通在外的州及地方政府公債約有6,589億美元，其中州政府所佔比率約為38%，地方政府所佔比率約為62% ; 流通在外債務總額約佔GNP比率的15.6%，每人債務約為2,733美元;當年度公債收入約佔州及地方收入的10.6%。

(2) 州政府公債的發行原因，主要乃是為教育、醫院、公路、住宅及社區發展與公用事業的興建而發行。

(3)市政府公債的發行原因，主要乃是為自來水、下水道、住宅及社區發展、電力及交通等設施的興建而發行。

(4) 1983年美國的州及地方政府公債約有36%由個人持有，33%由商業銀行持有， 18% 由保險公司持有。

(5) 大部分的地方公債借款期間約在20年內償還。

(6)美國的州及地方公債，其利息所得免徵個人所得稅及公司所得稅。

2. 日本

(1)地方債除了一般公共團體的都、道、府、縣以及市、町、村可發行地方公債外;特殊地方公共團體(如特別地區、地方團體聯合組織及地方開發事業團)亦得舉借債務。

(2)地方債適用範圍極廣，不僅地方建設資金、災害救濟、公營事業、投資貸款等得以適用，甚至地方稅收減少，亦可發行特別公債彌補之。

(3) 日本地方債計畫是中央政府財政投融資計畫的一部分，該計畫決定每一會計年度允許發行地方債之總額及其認購資金的範圖與數額，並由自治省(內政部)與大藏省(財政部)相互協商訂定。

(4) 1988年流通在外的地方債餘額約有80兆，約佔當年度GNP 的22%，其中普通會計債約有50兆，地方公營企業債約有30兆;該年度普通會計帳中都、道、府、縣地方債發行額約有3 兆，佔當年度歲入的8.2%，市、町、村地方債發行額約有2.7兆，佔當年度歲入的7.9% 。

(5)地方債的資金來源大致可分為政府資金(資金運用部資金、簡易人壽保險、及郵政年金累積金) 、公營企業金融公庫資金、民間及其他資金等。其中政府資金持有比率約為53%，商業銀行持有比率約為21%，公營企業金融公庫8%，市場公募資金8%，其他資金約10%。就全體地方債資金來源而言，政府資金扮演的角色仍較民間及其他資金來源來得重要。

(三)台灣地區現行地方公債與賒借收入概況

1.目前台灣地區僅有台灣省政府與台北、高雄二直轄市政府有地方公債之發行，其餘各級地方政府僅能以除借方式借得財源。

2. 在普通決算上，公債及賒借收入比重不大， 78年度以前，佔各級政府歲入比例大約皆在5%以下; 79年度有上升趨勢，在台灣省政府約達13%，高雄市政府亦達9%。各級政府特別決算收入中，在72年度至77年度時，約有30%左右之收入來自賒借收入(公債收入甚低，甚或未發行公債)但在78年度特別決算收入中，約有71%來自賒借收入， 16%先來自公債收入，此與公共設施保留地征收財源不足有關。

3. 近年來各地方政府財源短絀，卻往往怠於自求財源，只要符合上級政府補助項目，就極力爭取，以致大筆經費有花費在就當地而言，迫切性並不重要項目的現象發生;如授權地方發行公債，將促使地方政府在進行各項公共建設時，更有效的做效益評估工作，務使其支出效益大於未來償本付息金額。

4. 由於賒借行政手續較簡單，台灣省政府與台北、高雄市政府偏好於向其所屬省、市銀行貸款，所支付利息費用又為銀行利息收入，可透過盈餘繳庫收回，故實質利息負擔較輕;此種賒借方式有如「自己向自己借錢」未相對收縮民間需求，物價膨脹效果甚大，不可不慎重。

5. 目前土地債券之發行已日趨勢微，其原因乃是:

(1)不受土地所有人歡迎。

(2)各級地方政府發行意顧不高。

(3) 土地債券本身亦有缺失，如未具自償性、利息負擔沈重及發行對象狹隘等。

6. 目前約有43%債券為貨幣機構持有，其他金融機構持有比率約28%，民間(個人及法人)與公營事業持有比率較低;與其他國家相較，我國各項公債金融拉美構持有比率偏高(日本: 35% ，美國: 27%，英國: 50% ，德國: 35%)

三、建議事項

(一) 現階段可發行地方公債的支出項目，以具自償性公共設施或服務之資本建設為主要對象，並適時調整其費率結構，透過使用者付費收入，以確保本息之償還有一穩健來源。初期可包括市場、殯儀館、公墓納骨堂、停車場、有門票收入之休閒風景設施、衛生下水道、垃圾場及焚化爐、自來水、公車、醫院、養老院、可收費道路之橋樑、新社區開發、公共住宅等興建項目。

(二)地方公債除自個人、金融機構持有外，可考慮強制規定，提高各保險業者購買公債之資金比例，以符合保險資金「公益性」(社會性)之特質(目前各保險資金大部分用於銀行存款及不動產投資上，實際運用購買公債的比率約僅10%;此外郵政簡易人壽保險資金及勞保基金也可適用。

(三)在資本市場未臻健全、中央政府稅收損失與地方政府利息成本節省二者間差距不大的前提下，為使地方債券較其他債券更具吸引力，有單獨對其利息免稅幅度提高之必要。

(四)地方公債初期宜配合現行之中央公債、省(市)建設公債，按面額十足發行，但可考慮改採機動利率，以提高購買者意願，且避免發行政府利息成本負擔過高。俟適當時機，配合其他政府公債，實施標制度。

(五)為避免地方政府過於依賴地方公債，並考量公債發行額對總體經濟與金融面之影響，行政院每年應決定該年度地方公債可發行之總額。

(六)制定「地方公債發行條例」以做為各地方政府發行公債之依據。在初期可以先發行縣市政府公債，至適當時機時，再考慮發行鄉鎮市公所地方公債。

(七)活絡地方公債市場建議

1.公債發行市場

(1) 准許證券承銷商參與地方公債發行市場作業。

(2)擴大承銷管道。

(3)公債發行種類多樣化。

(4)公債發行制度化。

2. 公債流通市場

(1)設立專業之債券投資機構。

(2)公債用途多樣化。

(3)建立債券投資信託共同基金制度。

(4) 公開公債資訊。

(5)推行無實體公債制度、簡化流通過程。

一、中文部分
1.台灣證券交易所，我國債券市場問題之檢討與建議，民國七十八年八月。
2. 朱澤民，台灣地區都市公共設施及服務使用者付費問題之研究， 行政院經建會委託計畫，民國七十九年。
3. 財政部七十七年度專案研究項目，公債標售制度之研究，台北:財政部國庫署，民國七十七年。
4. 財政部編印，稅法輯要，民國七十九年版。
5. 張則堯，財政學原理，台北:三民書局，民國七十七年增訂版。
6. 許瑞茂、鄭志昌「從日本經驗看台灣債券市場未來之發展」貨幣市場簡訊，第五十四期，民國七十七年十一月，頁3-11 。
7. 陳培和，「日本債券課稅之借鏡」，稅務旬刊，第一四二六期，民國八十年五月，頁16-21 。
8. 陳得源，「我國債券市場之檢討與改進」，中央銀行季刊，第十二卷第二期，民國七十九年六月，頁35-51 。
9. 陳靜妹，日本地方財政之研究，政大財政研究所碩士論文，民國七十一年。
10. 黃石生，「台灣地區公債市場之研究」，台灣經濟金融月刊，第二十二卷第四期，民國七十五年四月，頁2-10 。
11.關國華、汪福長、葛意生、戴雲生編譯，公債與股票，北京:中國財政經濟出版社， 1987年5 月，頁111-134。
二、統計資料
(一)中文部分
1. 民國七十八年度台北市政府總決算。
2. 民國七十九年度台北市政府總決算。
3. 民國七十八年度高雄市政府總決算。
4. 民國七十九年度高雄市政府總決算。
5. 民國七十八年度台灣省政府總決算。
6. 民國七十九年度台灣省政府總決算。
7. 民國七十八年度各縣市政府特別預算。
8. 民國七十九年度各縣市政府特別預算。
9. 民國七十八年度各鄉鎮(市)公所特別預算。
10. 民國七十九年度各鄉鎮(市)公所特別預算。
11.台北市統計要覽，台北市主計處編印，民國七十九年。
12. 台灣省財政統計年報，第三十二期，台灣省政府財政廳編印，民國七十九年版。
13. 金融統計月報，中央銀行經濟研究處編印，民國八十年三月。
14. 保險年鑑，財政部金融司監編，中央再保險公司、台北市產物保險商業同業公會、台北市人壽保險商業同業公會、財團法人保險事業發展中心編印，民國七十八年。
15. 證券統計要覽，第二十一輯，財政部證券管理委員會編印，民國七十九年十二月。
(二)日文部分
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2. 地方財政要覽，東京:日本地方財政制度研究會編， 1990年12 月。
(三)英文部份
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三、英文部分
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