一、研究目的與方法

隨著經濟的發展，台灣地區的人口愈往都市集中，民國78 年底資料臺灣地區二院轄市、主省轄市及二十一縣轄市人口，佔總人口之比例已高達52.5% '都市人口不斷的增加，都市公共服務，皆需配合人口的增加而做量的擴充和質的改善。「財政為庶政之母」，為使都市政事能順利推行，政府須有充足的財源以肆應支出;由於地方政府的財源相對於中央政府而言，稅源較為固定，成長彈性小，無法支應日趨膨脹的都市公共支出;另方面由於各都市地理環境，人文特性及發展之差異，各都市的財政狀況良窳不一而有水平的不均。本文乃針對臺灣地區都市財源不足及財源不均的問題，作一檢討及分析，並研擬適當的解決方案以健全都市財政。首先以文獻分析法探計「都市財政」理論，並將國內與國外之地方財政數據資料相互比較，然後以台灣地區二十八個都市之74~ 77會計年度預、決算

，加以歸納彙整、統計檢定及迴歸分析，以瞭解各都市財政收支現況，並據以提出建議。

二、研究發現

(一)就財政的配置、分配、穩定三項功能而言，後二項應由中央政府來主導，但就資源配置功能而言，有些事項由地方政府(含都市政府)來執行，反較具效率。

(二)由於都市政府提供的公共財以區域利益為主，故其支出財源宜採受益原則而不適於採量能原則。

(三)與各國比較，我國各項地方事務較偏向於由省、縣政府來執行，至於由鄉鎮市公所來執行者相對較少。

(四)比較我國地方政府支出佔一般政府支出之平均比重而言，我國的比例介於單一國家(比例較低)與聯邦國家(比例較高)之間。但地方政府租稅收入佔地方政府支出之比例達57% ，遠高於其他國家，此一方面顯示我國地方政府經由租稅籌措財源的情況較高，但亦顯示著我國地方政府經由租稅以外手段(如使用者付費)籌措財源之努力，似有不足。

(五)就財政收入結構而言，我國地方政府稅課收入佔全國總稅收比重達41% '遠高於一般單一國家，在支出結構方面，我國地方政府較偏重於教育科學文化支出及有形的資本建設，在社會福利及衛生支出方面所佔之比重較各國為低。

(六)我國大部分都市政府自有收入之GDP 彈性小於一，而其歲出人口彈性又為1.61，在歲出成長率大於自有收入成長率情形下，顯示我國都市財政已呈現危機現象。

(七)就我國都市政府財政能力而言，以直轄市最佳，省轄市次之，縣轄市較差;另方面縣轄市間存在有嚴重的水平財政不均現象，對未來區域間的平衡發展可能有不利的影響。

(八)我國各都市稅課收入差異頗大，其中造成同級政府水平財政不均最大的因素;在直轄市為營業稅，省轄市為土地增值稅，縣轄市則為房屋稅、契稅及地價稅土地增值稅收入易受景氣變動的影響，造成院轄市與省轄市財政收入之不穩定性;房屋稅的彈性小，影響縣轄市財政收入之成長。

(九)在我國，具有受益性質的規費收入、工程受益費收入、營業盈餘及事業收入，各都市政府征收之績效普遍不佳，實與受益原則相違。

(十)我國直轄市政府補助款所佔比例輕微，省轄市及縣轄市則佔有相當重要的地位，且有日益增加之趨勢。

(十一)我國各都市政府之人事費用佔經常支出比例甚高(直轄市及縣轄市高達70 %以上，縣轄市亦佔有55% )造成都市政府龐大的支出負擔。

(十二)我國各都市的各項支出成長中，以經濟建設支出及債務支出增加較快，顯示各都市積極推動基層建設，以帶動區域繁榮，然此項支出中，部份具有「自償性」，因而，收費制度之建立刻不容緩，以免造成未來都市財政之沈重負擔。

(十三)教育科學文化支出，在直轄市及省轄市已成為市庫沈重負擔，為減輕都市之財政壓力。 上級政府應對地方教育經費予以補助，此外，國民教育免費政策，亦值得檢討。

(十四)衛生支出以清潔隊支出為主，未來垃圾如採焚化處理，此項比例將更為提高;另方面，下水道亦逐漸推展中，顯示垃圾與下水道收費制度亟待建立。

(十五)各級政府賒借收入比重已增加，加以公共設施保留地自籌款部分，大都由借貸而來，未來償本付息問題，對省轄市與縣轄市而言，將造成負擔。

三、研究建議

(一)財政收入方面

1 .稅課收入

(1) 營業稅:適度詞高營業稅稅率，加強營業稅的稽徵以防止逃漏，並輔導地下經濟地上化並對之管理、課稅。

(2) 印花稅:授權地方政府依其財政狀況之需要，自行決定其存廢。

(3) 使用牌照稅:機器腳踏車於新車領照時，一次繳足五年。而燃料使用費、油品類貨物稅與使用牌照稅可統籌分配，並按適當標準(如道路面積等)分給基層政府，以充裕地方政府的道路財源。

(4) 土地增值稅:短期內以標準宗地地價查估方式代替公告現值，並配合每三個月公佈一次地價指數以調整之，長期則建立土地估價師制度，確實反應其增值額。

(5) 房屋稅:建立房價指數以取代物價指數，作為房屋稅基重新評定之標準;此外，房屋現值亦應確實評定。

(6) 地價稅:地價確實每隔三年重新調整，其調整幅度視各都市財政之需要而定;取消自用住宅用地優惠稅率之規定，且將地價稅稅率採比例稅，且適當調整其稅率。

(7) 契稅:慶除契稅改徵不動產取得稅，將一切不動產權利的取得，納入課稅範圈，使目前藉委建、自建與合建名義購屋而逃漏契稅者，無所遁形。

(8) 娛樂稅:重新調整課稅範圍，將KTV 、MTV 、小鋼珠及賭博性等娛樂活動，列入課稅範圍。

(9) 授權都市政府開徵地方所得稅，並採定額及輕微累進課徵方式，由中央政府制定上下限，地方政府可自由決定稅率。

(10)制定特別稅課法，授權地方政府開徵具有受益性之地方稅，以增進各都市財政自主性。

2 .非稅課收入

(1)貫徹使用者付費制度:修正相關之法令，整頓規費收入、健全並改進工程受益費徵收制度及亟早建立垃圾與污水下水道收費制度，以符受益者付費原則。

(2)授權都市政府發行地方公債，以籌措建設資金，並平衡代際間的租稅負擔。

(二)財政支出方面:

1 .健全預算制度，提高公共支出效率:訂定「地方預算法」;研擬地方綜合發展計畫作業，結合計畫與預算; 並適時修正政事別支出固定比率或特定支出用途。

2 .辦理市地重劃及區段徵收以取得公共設施用地，並紓解部分都市財政壓力。

3 .都市公共服務民營化，可採公、私聯營( Joint public /Private Arrangement) 及外包( Contracting Out )方式，以提高公共部門的效率，並節省都市政府的支出。

4 .獎勵民間興建公共設施，以減輕都市財政負荷，並提高經營管理技術。

5 .公立國民小學酌量收取學雜費，以減輕縣市政府教育經費壓力。

(三)府際間財政調整工具之選擇

1 .擴大統籌分配制度:健全統籌分配方式，並將土地增值稅劃入統籌分配範圍，以做為均衡地方政府間財政水平不均之調整工具。

2 .健全補助款制度:在補助制度中，加入「非租稅努力」籌款因素，以激勵各地方政府開拓各種使用費收入;廢除目前齊頭式之「基本建設補助」，慎選財政指標，明訂補助標準;並採取特定配合補助，激勵地方政府提供具外部性的公共財貨。

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