「都市計畫」原為促進整體市地利用之基本手段，但由於相關分配措施之欠缺，常造成土地投機、增值歸私之現象，不僅妨礙市地利用，也不符社會公平原則。本研究爰針對此現象，從事以下各項分、探討與研究，期達成「地盡其利、地利共享」之研究目的：

一、理論之回顧與探討：

本文第二章，由早期的重農與重商主義地租論開始，經由古典理論 、邊際生產理論、競標地價理論等一系列理論之回顧，整理歸納地租(價)發生的原因，並探討各理論學派對地利分配的基本主張：

1.重商與重農主義：地租是一種土地生產的剩餘或超額利潤，雖為不勞而獲，但由於地主擁有所有，故歸由地主所享有。唯一有爭議的是，重農主義認為，地租既由地主享有，則相關稅賦應由地主負擔，以求公平。

2.古典理論：

(一)土地生產報酬高過於最劣土地生產報酬的那一部份即為地租，其本質上是一種非功能性的所得分配，是一種剩餘。

(二)「差額地租」之發生係由於區位或沃度不同所致，為地租發生之主要原因；在土地上投施改良（如人工沃度）所產生的報酬乃屬資本報酬的範圍，不是地租。

(三)地主由於對所有權的獨占，故得到地租分配。

3.邊際生產理論：

(一)將土地視為是生產要素之一，地租為土地之生產報酬，且滿足各生產因素報酬之「邊際均等」條件。

(二)土地由於稀少性而產生獨占所獲致之地租，是全體社會發展後所產生的結果。

(三)土地既為生產因素，其報酬(地租)便應由生產因擁有者(地主)獲得。

4、競標地價理論：

(一)土地利用受競價最高之活動支配，而競價之高低則視該土地之區位而決定。

(二)競標地價下之地價空間結構，為所能達的最高地價水準，其結果是地主利益的極大化。

(三)由於激烈競價(租)活動的結果，地租收益將全由地主所獲得。

二、分析都市計畫所帶來的土地增值為純利得：依理論回顧與分析之結果，將都市計畫帶來的土地增值性質作一基本的分析與界定：

1.土地增值之階段性：土地由原始素地開始，最後成為資本及人口密集使用之市地，其間經歷了許多重要的階段，如圖2-11所示。無疑的，都市計畫是其中具有相當關鍵性的一個階段。

2.由地租發生的基本原因而言：都市計畫把農地轉變為市地使用後，得將造成「土地使用」差額地租（不同於李嘉圖之「沃度」差額地租與屠能之「區位」差額地租），再籍由圖2-12及圖2-13的分析，證明其性質屬於「純利得」。

3、由生產因素報酬的功能性分配而言：

(一)由於其他生產因素（如資金、勞力）屬不完全競爭市場，其契約性性報酬（利息、薪資）有偏低可能，所低估的報酬便成為一種剩餘，而移轉至土地報酬上。此種情形，市地要比農地嚴重。

(二)市地生產產品屬不完全競爭市場，偏高的產品價格所帶來的總收益，便有相當部份係屬於「剩」性質，不是生產因素的成本或報酬。但此項剩餘最終卻與報酬混淆在一起而成為地租的一部份。

(三)市地屬稀少性資源，容易因社會全體發展產生獨占效果而獲致較高 的地租，該地租照理不應計入地主的生產成本而參與報酬分配，但都市計畫卻不僅卻給地主帶來了獨占及社會整體發展的機會，且容許把因此而產生的高地租計入地主成本以參與報酬分配，故為不勞而獲。

4.都市計畫土地增值性質上既屬純利得，便不宜由地主獨占，應循合理分配途徑由社會全體所共享，有關分析詳見本文第七章。

三、探討及比較國內、外著名之土地增值分配制度：都市計畫既然對土地帶來鉅大的增值利益，此項增值藉由何種途徑在社會上從事分配，本文乃於第三章針對國內、外有名的制度分別加以評析：

1.開發許可制：

(一)開發許可制雖是實施都市計畫的工具，但同時也致力如何使因土地使用計畫所帶來的損益達成均衡。

(二)因計畫而受損之土地，按當時現值予以補償(對未來增值潛力不予補償)；因計畫而增值之土地施行漲價歸公。

(三)增值歸公比例不定，最高會施行100％的增值歸公(卻造成土地市場閉鎖)，後改為0％，再修正為60％。

(四)均採資金為分配作業手段，放政府及開發者均須準備龐大的資金以供調度週轉。

2.發展權移轉(TDR)制：

(一)都市計畫所造成的發展地與非發展地間的地價發展差異，可望獲得部分解決。

(二)政府透過對TDR市場的介入與出售發展權，可平抑地價並收取部分土地增值利益。

(三)若都市計畫不週全、發展權估算技術不精確或執行機構不健全，則TDR制容易招致失敗。

(四)發展區土地地價仍舊持續上漲、非發展區地價仍繼續下跌，此兩類地主問損益之差距仍無法完全平衡。

(五)一旦TDR市場建立後，發展權計算亦告確定，此時都市計畫容許檢討變更之彈性便不大，易造成計畫僵化，不能配合都市發展需要。

3.平均地權制：現行平均地權制度下，由於公告現值對實際市價未加以反映，故加深都市計畫所帶來的地價損益差距，形成人為的不公平。表示如圖 2-13所示。

上述三項制度對改善都市計畫土地增值分配均有其限制。

四、都市計畫與市地供給：

台灣地區都市計畫對市地供給有絕對性影響，故對地價影響甚鉅，本文第四章乃就實際資料分析台灣地區都市住商土地面積與都市人口間之分布與關係，進而探討台灣地區市地供需是否有失衡現象，並作為本研究實證地區選擇時之參據，簡要略述如下：

1.由表4-5及圖4-4之分析，台灣地區整體而言，都市住商土地面積數量與都市人口尚能呈同步成長，存量水準維持在平均每千人4.80公頃左右，增量水準亦維持在4.33公頃╱千人之水準。唯自民國七十六年以後，由於政府實施「除配合國家及地方重大建設外，原則上應暫緩辦理擴大及新訂都市計畫」政策，都市住商土地供應乃急速銳減迄今。

2.就北部區域而言，都市住商土地存量均值(以下簡稱存量均值)為3. 72公頃╱千人，都市住商土地增量均值(以下簡稱增量均值)為2.10公頃╱千人，不僅遠低於全台灣地區之存量及增量水準，相較於其他、南、東三個區域，亦差距甚多，顯示北部區域市地供需關係較為緊張，詳情參見表 4-6及圖 4-5、4-6。

3.中部區域之存量均值為5.78公頃╱千人，增量均值為6.26公頃╱千人，不僅均高於全台灣地區及北郊區域、南部區域之水準，且其邊際增量值亦高於既有存量值，說明中部區域在都市土地供應上之優，可參見表 4-7及圖 4-5。此項背景環境也是本研究實證地區選擇在台中市的重要原因之一。

4.南部區域之存量均值為5.69公頃╱千人，增量均值為4.53公頃╱千人，約略近似於全台灣地區之水。但由於增量水準低於存量水準，長遠而言，未來都市住商土地之供給亦將趨於緊縮。可參見表4-8及圖4-5。

5.東部區域無論在存量水準(7.27公頃╱千人)與增量水準(11.47公頃╱千人)上均居各區域之冠，且增量值遠高於存量值，未來恐有市地供給過剩、土地資源閒置之虞。詳情參見表 4-9及圖 4-5。

6.土地市場循環與經濟循環、通貨膨脹、資金累積等有密切關連，放實證研究資料時點之選擇宜謹，考慮此項因素之影響後，以配合選擇在七十年至七十八年間為最佳，參見圖 4-7。

五、第五章中則建立「都市計畫與土地增值」解釋模型，以分析都市計畫中影響土地增值之全區性與地域性因素：

1.依據第二章六節中相關模型之整理與歸納，再審視本研究之目的與需要，參酌國內都市計畫內容中各有關的重要組成因素，爰以多元迴歸型為結構，建立「都市計劃與土地增值解釋模型」之基本架。

2.確立模型操作之假設前提：

(一)屬「比較靜態」分析；

(二)土地市場循環因素不在模型架構內處；

(三)通貨膨脹因素不含於解釋模型範圍；

(四)本模型不適用於解釋都市土地供需失衡對地價之影響；換言之，模型模擬之地區應無市地供需失衡現象。

(五)模型模擬之地區，短期內無重大投資建設介入。

3.「分層性變數」之結構：

(一)屬性變數：

釋模型主要由土地使用(LU)、基地區位便利度(LA)、實質環境品質(EQ)、全區性功能中心對地價之正面外部效果(PEZ)、可厭土地使用對地價之負面外部效果(NE)、都市計畫區內整體社經變遷對地價之綜合性影響(GRA)、人口成長率(POP)及誤差項(e)等八項屬性變數所組成。

(二)特定變數：

針對各屬性變數，在各都市計畫區內找出其所屬之特定變數，做為模型操作的實際要項。以本研究之實證地區(台中市)而言， 都市計畫屬性變數項下之變數項目計二＋八項，詳情參閱圖5-1

4.模型操作：

利用「 HICROSTAT資料處理與統計分析套裝程式」在電腦上操作解 釋模型，並得出變數問之相關矩陣表、模型組成變數之係數值、標準、F值、偏判定係數值(partial R2)及模型本身之判定係數(R2)，供實證研究、分析之需。

六、第六章則以台中市為實證地區，操作解釋模型，以測試模型之解釋與分析能力：

1.選擇台中市為實證地區之理由：

(一)台中市都市計畫之變更時點正處於土地市場循環中之平穩時，外在整體社經環境影響不大。

(二)台中市本身及所處的中部區域，都市發展用地供需關係無重大失調現象。

(三)有足夠的變數種類及樣本數，使實證結果具有說服力與代表性。

(四)各項資料時點距離目前不遠，可使研究成果不與現況脫節。

(五)人口成長相當穩定，沒有重大起落，不致影響市地之正常需求。

(六)計畫區與行政轄區一致，有利資料取得與計算。

(七)都市本有相當自主性，受外在其他因素影響地價之機率較小。

2.研究分區之劃定、分層化與資料統計：將台中市都市計畫第一次通盤檢討所變更之二千七百公頃土地作為實證地區，並劃分成＋四個研究分區、四個地域性分區及七個優先發展區，再以街廓為樣本單元，分別加以編號註記，如圖6-1所示。依照圖5-1之變數結構，逐項調查、統計、整理各研究分區內 各樣本所對應之各項變數值，如表 6-8至表 6-17所示。

3.都市計畫與全區性土地增值： 將前項統計資料輸入模型中，並以電腦加以操作，得出全區性解釋模型，如式 6-2至式 6-5。由模型之操作過程與結果，可發現下列結果：(一)由屬性變數而言，依其對土地增值之影響程度大小順序，分別為：實質環境品質(EQ)、土地使用種類(LU)、區位因素(LA)、人口成長率(POP)等四項；至於正、負面外部效果因素(PE與NE)則僅對地域性土地增值發生影響。(二)由特定變數而言，則學校面積率(EQ6)、市場面積率(EQ7)、公園面積率(EQ8)、容積率(LU3)、面臨道路寬度(LU4)、優先發展順序(LU1)、與社區中心距離(LU5)、與市場距離(LA2)、與機關距離(LA6)、與交流道距離(PE3)、與副都心距離(PE2)等變數，會對土地增值發生具體的影響。

4.都市計畫與優先發展區之土地增值：由式6-8之結果，可發現在優先發展區內以停車場面積率(EQ5 )、市場面積率(EQ7)、容積率(LU3)、與副都心距離(PE2)、與學校距離(LA4)等變數對土地增值之影響最為明顯。

5.都市計畫與地域性之土地增值：

(一)將實證地區劃歸為四個地域，針對每個地域從事模型操作與分析。

(二)屬性變數結構上以「土地使用」變數、「區位因素」變數為主，不同於全區性解釋模型之屬性變數結構。

(三)特定變數結構上，則以優先發展順序(LU1)、土地使用類別(LU2)、容積率(LU3)、與市場(社區中心)距離(LA2)、與學校用地距離(LA4)、住宅區面積率(EQ1)、與副都心距離(PE2)、與交流道距離PE3）、與飛機場距離(NE1)、與屠宰場距離(NE5)等變數為四個地域性解釋模型中，較常出現的變數項目，充分反應出地域性解釋模型之特色。

6.解釋模型架構之適用性：

將模型變數項目層化並配合研究分區的不同層次與範圍所作的實 證研究結果顯示，本研究所建議的解釋模型架構在週延性與適用性上成效極佳，確可充分說明都市計畫與土地增值間的因果關係，可供作相關研究之參考。

7.實證地區土地增值幅度：由表 6－36分析，都市計畫所帶來的土地增值幅度相當鉅大，最高可達原土地價值的十四倍，苦處理不當，其所造成的社會財富重 分配效果便相當令人憂慮。

七、檢討目前都市計畫實施方式對土地增值分配之影響：

第七章接續前章的實證分析成果，檢討目前都市計畫在實施方式上 對土地增值分配的結果：

1.一般徵收與私人開發混合制：

(一)都市計畫在地主間、一般民眾與地主間均造成絕對性的財富重分配，且分配結果差距甚大。

(二)政府、社會大眾、公共設施用地地主無機會參與都市計畫土地增值之分配。

(三)政府及社會大眾須負擔都市計畫建設所需支付的龐大公共設施費用。

(四)都市計畫法定程序繁瑣，變更使用困難，故市地之名目供給有限，而本項實施方式形成的開發進度緩慢，將進而造成市地實際供給的 減少，若需求不斷增加，則土地增值之幅度及其分配的差距就更加可觀。

2.市地重劃：

(一)都市計晝土地增值僅由參與重劃之地主分享，雖較一般徵收與私人開發混合制在增值分配上略有改善，但政府與社會大眾仍無法分享增值利益。

(二)局部改善傳統的都市計畫實施方式之弊病，但對區域性或全市性公共設施地主言，其遭遇與前項開發方式中所遭受的不平並無二致。

(三)政府仍無法掌握土地資源，對促進都市建設，分享增值利益幫助不大。

(四)市地重劃後，土地增值稅之減免加深增值分配之不均。

(五)依表7-l分析，台灣地區以市地重劃實施都市計畫之面積比例僅3.48％，顯示大部分都市地區仍依傳統方式開發；換言之，都市計畫土地增值分配不均之情況非常普遍。

3.區段徵收：

(一)舊制區段徵收雖有利於土地增值共享，但未貫徹實施，故成效不彰。

(二)現制區段徵收由於領回抵償地有50％比例之保障，地主享有優先購買權、限期建築規定取消及土地增值稅減免等多項有利於地主之規定，使得地主在參與土地增值分配上享有更多的優勢，無法達成地利共享之目的。

(三)政府、社會大眾、公共設施用地地主可參與部分土地增值分配，較 傳統方式及市地重劃更有改。

(四)依表7-4分析，台灣地區以區段徵收作為實施方式之土地面積比 例，僅有0.19％。顯示以往區段徵收之實施方式幾乎從未動用。

綜合以上三種國內主要實施都市計書之方式來看，其對達成都市計畫土地增值合理分配之目標仍有相當距離。

八、研提「土地增值階段性」之理念，並根據解釋模型架構及實證研究成果，建議r分層性土地權屬分配」策略，作為達成合理分配郃市計畫土 地增值之目的：

1.不同階段中，土地增值之性質不同，欲使漲價歸公更公平合理，則應考慮在不同增值階段中採用不同的增值歸公策略，方為合理。

2.都市計畫土地增值為「純利得」既已證明，其如何分配便成為該增值 階段的重要課題。本研究綜合研究中的各項重要發現，提出「分層性土地權屬重分配」之建議如下：

(一)不採以往各學說所主張的以租稅、資金繳納方式作為增值分配之途 徑，而以「土地」為標的，從事所有權的重分配，以作為達成增值共享之途徑，重要理由如下：

(1)都市建設中大量公共設施用地之需求；

(2)公共設施順利開闢為實現增值的重要手段；

(3)地主未必有大量資金供繳納增值利益；

(4)政府有必要掌握相當比例之發展用地，以調節都市土地之市場供需；

(5)降低地主日後在其他增值階段再獲暴利的機會；

(6)政府可擁有都市發展過程中之主動權。

(二)分層性土地權屬重分配理念與實施步驟：

(1)蒐集資料與建立該地區之全區性解釋模型；

(2)地域性解釋模型之建立；

(3)都市計畫中相關變數之確定與格式化；

(4)操作模型用以預測都市計畫區之全區性土地增值分配；

(5)地主配回土地占計畫區面積總比例之確定；

(6)草擬「地權重分配總比例結構」替選方案；

(7)預測都市計畫區之地域性土地增值分配；

(8)草擬「地權重分配細部比例結構」替選方案；

(9)公聽會及回饋修正；

(10)核定實施後，公告現值立即配合調整。以上步驟流程，詳見圖 7-5。

(三)政府適當處理所取得土地，以實現增值利益，並交由社會所共享：

(1)無償提撥各類公共設施土地，供全體大眾使用;

(2)標售部分土地，挹注公共設施關建費用；

(3)興建合宜價位住宅，供一般民眾申購；

(4)土地處理及出售住宅之盈餘供充實國宅基金、興辦教育與社會福 利事業之用，增進全民福祉。

(四)地主配回土地，須依規定限期建築使用，避免浪費市地資源並分散土地所有權。以上整體構想，詳見圖 7-6

九、結論與建議：第八章則綜合本研究之各項發現與論點，提出若干結論與建議事項：

1.結論：

(一)都市計書對都市住商土地供給有絕對影響，故對各區域內都市計畫之擬定，宜有整體策略。

(二)應配合整體社經環境，慎選都市計畫擬定時機與方式。

(三)都市計畫係透過全區性及地域性兩類變數而影響土地增值。

(四)都市計畫土地增值為純利得，不應由地主獨享。

(五)現行都市計畫實施方式對土地增值分配之差距過大，造成社會上財 富重分配，須有效改善。

(六)宜以「土地增值階段性」之理念為基本，擬定不同階段的增值歸公 策略，以達地利共享目標。

(七)本研究之解釋模型架，具有分析、說明都市計畫與土地增值間關係之能力，具有參考價值。

(八)以「分層性土地權屬重分配」之策略，可有效達成土地增值合理分 配之目的。

(九)積極調整公告現值，是合理分配土地增值不可缺少的基礎。

2.建議事項：

(一)都市計畫與公告現值作業應密切配合，以杜絕增值利益歸私。

(二)短期內新訂或變更都市計畫增加發展用地應一律以區段徵收方式辦 理，並將分回抵價地總比例訂為40％，使土地增值分配較合理。

(三)適當恢復限期建築之規定，使政府有足夠手段增加都市土地供給。

(四)改善規定地價之技術與制度，並加強都市計畫與地政單位之協調連繫。

(五)取消市地重劃減免增值稅之規定。

(六)通盤檢討各都會區內之住商土地數量是否足夠，並考慮以都市計畫方式建立都市土地貯存庫，有效提供都市土地供給。

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