面對著公共需求愈來愈多，資源卻愈來愈少，政府不得不尋求『第三種選擇』或致力調整公部門單一提供服務的角色，企求籍以活化（revitalizing）市政。政府要做的事無限，但其能力有限。面對此一困境，與本論文研究相關之政府部門的求生之道，至少可歸內為二：

(一)、內向化：建立與提昇政府的能力，冀望產生更有效及更有回應力的公共服務與財貨。

(二)、外向化：市政業務民營化或協力化----透過民營化或協力化機制統合、激發民間資源。

『如何整合政府部門、民間私部門及志工社會力，以共同承擔政府變革的使命，俾能帶動全面進步的競爭力』是行政理念的典範移轉，也是體踐『政府再造』的堅實方向，『活化地方市政』是一『社會工程』，有待動員全民的、企業的、社會的志工力量合力參與，以群體智慧來精進、策劃推動，期能達成此整體『社會工程』的目的。而『簽約外包』即係民間私部門或非營利團體協力及參與市政的有效途徑，因此，公共服務民營化的相關議題之探求是被期待且重要的，此為本研究之緣起與動機。

緣自上述認知，本論文的主要研究問題著力於公共服務民營化中簽約外包之決策變數的相關議題，要以：

一、當前三個首屆民選首長市政或省政採行簽約外包的現況為何？

二、根據現況的通盤瞭解，繼而再深入探究：

(一)總體性（macro）而言，影響政府決定公共服務要或不要採取簽約外包的重要決策變數為何？

(二)個別性（micro）而言，影響市府同仁推動特定市政業務簽約外包之意願的重要變數為何？

三、藉由個案中三個首屆民選首長之領導風格與投入程度等領導因素，探究其對市政或省政簽約外包的決策具有何種影響力。

以上謹就理論基礎、研究方法、外國經驗、個案檢證等面向之重要發現，成果檢討、策進建議及結語依序臚列要點如次：

壹、理論基礎方面

對於長期以來，存在於國家與社會、市場與管制間鐘擺關係的爭議，本文經透過「市場、國家及民間社會：政府的新角色」乙節之義辯，深切體認到不僅應探究國家為何及如何能對某項政策產生這麼大的權力，『社會』在其中扮演的角色更值得追問。事實上，政府以『分配正義』的化身介入或主導公共事務的社會期待，已隨『新政府運動』及『政府再造』的理論問世，對『社會經營權』產生典範的改變。一個有效率的政府應該是一位出色的導航者（制度擘劃者），政府角色必須重新定位、重新思考『本職為何』，政府的基本價值、功能在公共服務民營化過程中應該予以認真看待。

而公共服務民營化的主要研究途徑有理性途徑之財產權（property rights）、工業結構（industry structure），以及政黨途逕、制度途徑等，其中，理性途徑如同制度途徑雖拓展了組織理論的研究領域，卻也遺漏了政治意識的分析單位；財產權也未考量政治意識及其對公共利益的影響。綜上，顯示各途逕均僅能提供片面解釋，仍需要一個較具統整性分析架構，始足一探全貌。

在『政府再造』的疑慮與省思中，則針對與簽約外包核必觀念較為關聯包括：1 『民營化』是否落為『財團化』？2 民營化型式是人民擁有或被動參與？3 民營化究係體現『企業性』或『企業化』政府？4 民營化是對政府有信心的再造或棄絕？5 民營化是多元價值關照或效率至上？6 民營化是公共利益的促進或斲傷？7 民營化是公共的消褪或擴張？8 民營化是否沒有學術理論基礎？9 民營化的管理策略是否一定作不到？等九項命題彙整相關文獻進行對話、論證，並提出『重建官僚體制、活化公私合作的五C策略』作為回應，具澄清暨構建新思維功效，亦略可在『知識應用』上發揮理念啟蒙與擴散的拋磚引玉作用。

在簽約外包的理論基礎爬梳中，本論文分別依序從「公共選擇理論」、「委託人與代理人理論」、「交易成本理論」、「公共行政學的相關議題」等途徑析陳其理論要旨、重要概念、關鍵學說等，略可歸結要點如次：

(一)『公共選擇理論』是一種把個整經濟學應用到政府決策行為的分析，認為個整不管是企業決策者或是政府各級官員，都是基於自利動機，追求最大效用原則，惟筆者以為公共服務的動力是自我持定的（self-sustaining），而再造公共服務的活力之核心議題即為「如何使被服務者的利益與服務者的利益趨於一致」，即如何疏導自利行為的問題。然而值得注意的是，在不完全競爭市場限制下，市場競爭的維繫有賴政府公權力的影響，即私部門令人稱羨的服務品質，部分是因為政府存在的結果。本理論有的助吾等理解集體選擇的邏輯、官僚決策的動因、理性官僚的行動策略、官僚與國會、利益團體之互動，以及民營化與減除制度化之興起場景等，據以關注檢視公共服務簽約外包過程中，民意代表的立場、民眾與官僚內部成員的態度、官僚決策的動機以及官僚因應外在變遷的策略行為等。

公共選擇理論儘管褒貶互見，惟筆者以為如果其能再持更開放性研究立場與態度，結合實務及理論之多元解釋，並開拓不同立場切入之假設，則新的曙光指日可待。

(二)『委託人與代理人理論』從「契約」著眼，強調品質觀感、經驗多寡、對代理人與契約之信任感、資產特定性、競爭機制等因素對簽約外包的兩造當事人互動行為之影響，饒富說服性，也有助於闡釋實務現象；惟將『契約』視作組織的一切的說法過於武斷，尚需兼而關注特定系絡成員間相互主觀、相對自主性的建構規則，在強調資訊╱交易成本、誘因結構、特定制度安排的重要性外，也不應低估「政治」、「法律」面向之協調╱合作及「領導」面向管理變革的必要性。

(三)『交易成本理論』基於「交易」之重要性，強調效率、外包與內包成本、資產特定性、競爭機制、監督等因素對簽約外包協商談判過程的影響，有助吾等更精確理解個人行為動機與相關成本計量，惟以『交易』關係涵蓋整個人類的組織生活，著實忽略了人類經濟行動時有植基於社會關係的既存長期信任與密切默契；也忽略了『組織結構』的變數可能才是導致不適當選擇、道德危險以及組織成員自利行為的重要因素等。此理論有助吾等瞭解簽約外包亦受「經濟」競爭機制與資產特定性、「組織」信任與授權程度、「領導」風格與資源等因素影響。

(四)從公共行政學的相關研究議題，吾等可以發現適合或不適合簽約外包的情境因素，其與契約的緊密關聯、對公共管理與國家治理的衝擊、不同情境之評估技術、內外包的成本比較、以及對公共責任與公共利益的維護問題。凸顯簽約外包與「組織」經驗與執行資源、「經濟」需求、「政治」參與與支持、「行政管理與領導」等密切相關。

貳、國內外相關經驗方面

一　各類業務外包工具比例

(一)國外

健保、社會服務、交通是公共服務之三大民營化領域，其次，則為犯罪矯治、行政及一般服務、健康照顧等。而民營化型式中以本研究主題『簽約外包』最為普遍，佔78%，其中犯罪矯治約92.1%、行政及一般（含社會）服務約91.7%採外包方式，教育及交通也分別高達81.3%、78.1%，而公共基礎建設及操作亦日漸採用此方式。

(二)國內－北高兩市與省府之比較

台北市目前採行之簽約外包計有二一五項數，高雄市則計有六十二項數，台灣省有二九五項數。三個機關間各類業務外包項次，排序及比例之綜合性比較請見內文。

二　阻擾因素比較

(一)相似處

國內外均面臨喪失控制權（公權力授權界限模糊）、勞力問題（人員培訓不易）、立法需求（法令或預算限制）、缺乏私部門利潤（適格競標業者有限）、民代立場（民代與員工反對）等五項困擾因素。

(二)相異處

國外經常遭遇官僚惰性、聯邦限制二項困難因素，國內則否，而係以監督人力與專業不足、業者素質良莠不齊、招標作業流程太久、品質有降低之虞、機具與技術易遭壟斷、無法機動調度應變、設備老舊、維修技術不易、易引來閱說等困難困素為主，顯示民俗風情、國人觀念、價值道德之差異，間接影響了簽約外包的推動情勢，甚值注意。

參、實務檢證方面

實務之個案檢證在多方先進、省市議員、省市府同仁、民間業者及政策相關市民敦促慰勉與協助下，研究進程堪稱順利，研究結果亦與預期目的相近，尚足自勉。第一階段質化調查結果，相當程度得以反應簽約外包的業務項目與比例、執行等級、具體辦法、法令依據、執行目的，以及困難等全般性基本素材，其中，經總體性歸納分析影響市政簽約外包執行成效的共同特徵簡析，指明那一類市政業務較具簽約外包可行性，並同時指陳各類市政業務於各項委託目的之達成率及其重要成敗因素，對市府未來策辦後續簽約外包作業甚具實作參考價值。而第二階段量化問卷中，總體性問卷相當程度反應出市府同仁對簽約外包的理念認知，以及影響各項業務委外意願的決策變數；而個別性問卷亦相當深入地反映出北高兩市及省府實際或計畫委外之業務主管官員的之相對主觀觀點，有助於實作策進。

此外，北高兩市深度訪談對象包括市議員、市府幹部、民間業者及關鍵市民的結果適可發揮互證、比照及強化單一對象調查結果的解釋力及代表性的功能。本研究透過四項規劃策進參考渠道，輔以論文研究者的實務觀察及專業判斷，以近、中、遠程系統研提二十套政策建議方案，已相當程度回應市府同仁提出之困難因素，基於行動方案內容尚稱具體翔實，深信可有效活化市政競爭力。

有關量化調查之總體性與個體性問卷調查、深度訪談重要發現，謹綜合簡要臚列如次：

一　北、高兩市及省府委外決策重要經驗

(一)簽約外包的目的序次及決策要素

影響政府部門委外決策的重要因素仍以服務成本、行政效率、相關機具、設備與人力、新興服務需求、以及具備相關委外經驗等五項為主，其次則約略含括對承包業者信心、行政監督辦法與能量、選擇備案有效性、充足誘因與委外經費、建立完整委外制度、過去簽約外包觀感、相關內外抵制聲浪等，與前述簽約外包之動因與目的序次大抵具一致性。

(二)參與委外過程之局內、局部人士

單位內參與先期評估的人士，係以單位主管、具有經驗之其他部門代表、法規部門、會計部門等四類為主；而參與委外作業之局外人士係以相關專業諮詢顧問、有意願承接之民間人士為主。

(三)行政首長黨派、投入程度及官、民選影響力

各類市政服務委外之承辦官員多認為不明顯或沒有影響力。經改以機關類別檢測，亦以高雄市政府同仁認為行政首長黨派具有明顯的影響力最高，而非民進黨執政之台北市政府，顯見黨派不是影響市政委外決策之關鍵因素。

行政首長是否願意投入與其能否展現個人施政風格及賣貼、宣傳功能有關。而各類市政服務能否獲致首長青睞及支持，與官派或民選首長關聯性不大，端視其是否搭上『政策流』（policy stream）、符合『政策窗』（policy window）。綜合首長政黨屬性之調查結果顯示，官派之行政首長執政壓力小，改為民選後為爭取選票，勢必較為重視民間參與之需求，此與首長政黨屬性似乎關聯不大，概目前任何政黨均缺乏絕對優勢票源下，為求連任執政，均將全力衝刺，爭取民意支持。

(四)對業者之經驗觀感及授權程度對委外決策影響力

受測者相當關注承包業者之專業經驗與過去信譽，尤其以委外經驗愈高者，愈重視業者之相關口碑。各類市政服務亦相當同意對承包業者之信任程度愈高，愈有委外意願。此外，兩造的協力關係在商業契約外，亦多能維持著友善合夥關係，並以面對面協商、正式會議係為主要溝通方式。

(五)監督技術及誘因設置

市民滿意度、品質特定性及順服配合程度為監督之主要面向，並以實地觀察最為普遍，其次依序為民調、市民申訴；誘因機制上則以終結契約、扣除績效保釋金為恫嚇手段，以續約、快速撥款為獎勵誘因。

(六)決定不委外的要因

受測機關決定不外包的因素係以內包品質、成本、人力機具內包較外包具優勢條件時為主，而監督能量、外界的看法及參與者意願亦具有相當影響力。

(七)有效執行的要件

有效執行要件以提高民間接手的可能性及選擇性、學習其他部門的成功經驗、允許政府其他部門與民間競爭、漸進調適、聘請專業諮詢、儘量減少解僱現行員工等六項為主。

二　北高兩市政策關係人深度訪談要點（請見內文）

三　重要決策預測變數－兼論假設驗證

(一)『首長投入程度』係影響及預測『市政委外的理念與決策意願』（DVI）的最重要變數，其次為『領導風格與智能』或『遴審作業及先期準備』二項要素。

(二)對『公共安全與支持性功能委外的意願』（DV2），則以『組織經驗觀感』為最重要變數，其次為『人力需求與行政效率』、『競爭機制及資產特定性』或『首長授權程度』三項要素。

(三)對『公共工作與社會福利的委外意願』（DV3），則以『人力需求與行政效率』為最生要變數，其次為『行政首長投入程度』、『領導資源』、『組織經驗觀感』及『競爭機制及資產特定性』等四項要素。

(四)對『市政委外決策意願』（DV），仍以『領導因素』為最關鍵預測變數，其次依序為組織因素、經濟因素；至政治因素與法律因素之預測解釋或因變異量偏低、或因未進入顯著預測行列，尚待後續研究觀察。

有關各重要預測自變數之影響力、何者為因、何者為前導變數等請見內文討論。

肆、成果檢討

本研究雖得獲致前述成果，聊以自慰，惟在文獻整理、研究方法、外國經驗及實務檢證上仍存有待改進之處，要以：

一　文獻整理方面

有關公共服務民營化的研究途徑、簽約外包的理論基礎之參考文獻，多以美國地區為主、英國地區為輔，缺乏較具全般性的蒐集分析，難免偏失。此外，除以『公共選擇理論』及『交易成本理論』、『委託人員及代理人理論』二個新興理論與簽約外包議題具有關聯外，基於衡平考量似宜兼從歷史、文化、心理等制度面論析，或可更深層釐探公共服務民營人與簽約外包的理論：

二　研究方法方面

本論文已兼採質化、量化的多元典範研究方法，略已能趨近事實，惟期間仍存有缺失，包括：總體量化問卷施測對象未予區分是否具有市（省）政委外經驗、僅能以簽約外包之決策變數及推動意願作為研究重點，有待後續研究補強、策進。

三　外國經驗方面

由於筆者未精通第二種外國語文且研究資源受限，致外國經驗援引對象以美國主為、英國為輔，其中又以研究之重要智庫－－『理智基金會』為分析來源，難免限制了本研究汲取國外資料之豐富性。

四　實務檢證方面

本論文個案檢證已含括北高兩市及省府，範圍誠屬相當大，惟亦遺漏了各縣市層級之檢證，檢證類別亦亟待擴充其他諸如抵用卷、BOT、官辦民營等民營化執行工具，以累積個案比對暨檢證理論適用性。為了舖陳策進建議，文中另就Osborne & Plastrik（1997）針對簽約外包所提出的「結果策略」、「顧客策略」進行討論分析並於建議策略中推介。

伍、策進建議

一　參考渠道

本研究規劃建議的參考依據與渠道（channel）略有：

(一)國外市政管理的相關文獻及經驗。

(二)質化調理的結果。

(三)量化調查的結果。

(四)重要政策關係人深度訪談意見。

(五)論文研究者的實務觀察及見解。

二　建議方案

在前述五項參考渠道的照應下，為系統說明每項政策建議方案的出處、層次性及類別性，俾利參據推動，謹以圖表依近、中、遠程序次列陳，並輔以組織架構、基因工程、創新理念、領導風格及運作策略等五項類別表述各層級的研擬的政策方案。研提之二十套活化簽約外包政策方案包括：成立「近程」之『市政目標及作業流程體檢小組』、成立『市政民營化推動小組』進行體制內改革、策辦『市政簽約外包活化營』促進員工學習、運用符號建構願景、開設概念館、試點、強化首長之政策諮詢功能、縝密聯結委託項目及執行工具、提供誘因營造市容、嚴密契約設計與管理，「中程」之『活化簽約外包』的績效管理策略－－《基因工程》、掌握『消費者、公民、顧客』之脈動－－《創新理念類》、推動『傾聽市民運動』－－《創新理念類》、強化政策溝通及政策行銷－－《管理風格類》、應用顧客導向重整市府內部運作－－《運作策略類》、落實績效考核機制、輔導推動社區總體營造與發展，以及「遠程」之體踐『政府再造』的基礎要件、調和企業精神與民主行政、組織蛻變四“R”策略、尋求利基等計二十項策略方案。

陸、結語

國父明示「國者人之積，人者心之器」，重振或活化『市政簽約外包』的新理念亦在於『如何整合政府部門、民間私部門及志工社會力，以共同承擔政府革新的使命，俾能帶動全面進步的競爭力』。競爭力是一種心態、一種堅定信仰。故再造應從『心』開始，所謂『心』指的是精神的、人性的力量，也就是情緒智商（EQ, Emotional Intelligence）；唯有一種堅定的信仰，才能開發並激勵持續追求進步的動力，它是一種思維模式的轉換，『經營理念創新』的源頭，進而帶動一連串行動改變、習慣改變、人格改變、以迄組織文化改變，終而獲致命運改變、永續成長。筆者以為『建構願景』實即為『價值再造』，必須就其心靈、習俗、想法等進行文化洗鍊，始足以蘊育『捨我其誰』胸襟、『擁抱』問題的使命感以及匯聚動員的心智能量。

政府部門管理階層應重視上述有關活化『市政簽約外包』的新理念以及『建構願景』（『價值再造』）的籲求，其中，尤以『擘劃暨建構再造願景』為最，它是匯聚能量、形塑向心的關鍵，其次方屬擬訂政府再造策略、評估政府再造方案、協調解決合作機制等續階事宜，甚值省市府重視。

此外，簽約外包的推動有待配套運作才能奏效，首須觀念理念再造、組織結構與人力的再造、輔以制度的再造、以及委外作業流程再造等，如此全觀性（holistic）的再造始符合Hamme及Osborne的精神真諦，而「公共服務民營化再造」也才能體踐落實。