壹、研究緣起

我國長期威權體制的政治文化，在轉型為民主體制時，出現許多難以調適的問題，而行政體系浸潤於日本殖民體制殘餘之影響及受台灣地區威權體制政治力滲透、影響與制約，所以，大至政治結構之改革、行政體系、文官體制意識型態之調整，小至公務員行政作為、價值理念之改變與調適，均有賴一個民主中立的政治文化的配合。又由於國內無此生長環境與事實迫切需要，致使相關理論研究也極為貧乏，尤其是法制之研究更是付之闕如，亟待充實研究。

復從就實務作為層面加以觀察，可以發現：除公務人員未能完全落實依法行政，執法不夠公正等現象外，究其本質而論，係因政府體系運作似乎長期缺乏有效能的中立機制，即是在行政體系內對於落實憲法價值軸線的價值鐘擺未受到重視，而此軸線的長短、擺幅多大，也受到輕忽。按以政府或公務員所追求的應是民主與效率的平衡模式，也是符合憲法價值、社會正義與公共利益的平衡軸點。當然，此一軸點或軸線鐘擺所代表者可能牽涉到社會、組織、團體、個人之互動關係，甚至是法案立法設計的價值平衡議題，當然也關係到法制之建立與立法技術之改進問題等等。上開種種均是本論文研究的核心議題。

綜合言之，本論文之主要研究旨趣，其一、先予釐正調整具有動能的軸線鐘擺，在憲法價值下行政價值與政治價值間平衡的軸擺，並依此推論建立行政中立法制；其二、在建構此一鐘擺軸線價值與法制，及可能涉及之動態變項，並加以分析，以保證行政中立法制之建立；當然政治價值與行政價值是不容易區隔的，甚至其分割的與可能性亦有爭議，將審慎分析，其三，在於檢證行政體系擬具法案之適用性與周延性之後，即應對考政機關完成之草案，或經立法機關完成立法程序後的法案，提出評估與建議，期以確保憲法精神、社會正義、公共利益等價值。當然，吾人以為本法案施行一段時期，若上開價值已深植人心，成為決策者、標的團體、其他政治性、社會性團體及個人的基本信念，與行為信守之原則時，可以預測者將是公務人員行政中立法功成身退之時也。

貳、研究流程

本研究之目的，係針對行政中立法制中有關理論制度規範、暨法制建立與立法技術配合之研究，所以本論文之研究流程，為：

一、研析當前政府政治脈絡，亦即行政中立法制建立的背景。按以現代化的政府是倫理道德、社會正義的化身，而其實際體現則端賴文官系統完善與否。又為考量總體宏觀的對行政中立的政治脈絡分析，常常困於變項過多與牽涉層面複雜，在面對此議題，學者部份多採用陳德禹教授（1990:122-125, 1991:5-6）二度提出四個分析層面：環境趨勢的需要、專家政治的需要、實現政治價值的需要、完成政治發展工程的需要等加以建構外，吾人以我國國情之需要及目前考政機關推動行政中立業務之組織建制，提出行政中立法制整體配套結構的系統層面之探討。

二、在分析國內外現有文獻、法制情形，茲以有關公務人員行政中立的理論文獻為數不多，但相關議題如官僚的政策角色功能，與行政倫埋等卻相當繁雜。另在實務與研究部分，昔日文獻或探討地方政府層級或因人際與政治文化間的因素，似缺乏一個分析焦點，更少從事實證研究之探討，是以本章提出主要現有之行政中立文獻理論與實務的概觀與摘要，並提出批評與建立分析架構，期以建構一個動態價值對立的思考行動模式，以確立研究問題。

三、經由比較法制分析，瞭解英國、美國、法國、德國、日本等國有關行政中立內涵與運作情形，在借鏡之餘，將注意各該國的政府體制、政治文化、國情背景與行政中立法制之關係，所以，擬介述各國之人事行政機關組織與定位、公務員考選制度、公務員考績制度、公務員政治活動規範、公務員保障制度等層面議題，或可供我國研究相關行政中立法制時之參酌。

四、利用廣博而有系統施以實證研究，對標的團體意見深入分析。茲以考試院考銓研究發展小組（以下簡稱考銓小組）曾於民國八十二年三月間，為對有關公務人員行政中立之規範進行問卷調查研究。茲為證明全國公務人員對於建立行政中立法制或規範是日益殷切的，且有正面評價的增強現象，爰決定再施以問卷調查，以瞭解實際情形，或可作為建立法制之參考。

五、行政中立法制建立，有賴各方之支持，所以深度訪談的意見分析，則以決策階層、立法委員、學者專家、標的團體等四類為分析介面，又以銓敘部為期公務人員行政中立法草案之周延可行，也曾特別邀請學者舉行三場次的學術座談會，而座談之主題均以法案初稿為主，爰以併入「學者專家」意見分析，俾供全盤之檢視評估。又不同對象對公務人員行政中立之議題認知程度不同，其意見程度深淺亦有不同。爰決定訪談內容以法制適用對象、核心議題法制範圍、保障及救濟規定、罰則方面、推動行政中立法制的助力與阻力、國民對公務員之信賴問題、推動行政中立法制，對政黨產生衝擊、公務員結社權的可行性等結構性問題方式，以期意見集中。並期以證明價值呈現擺動，應求其平衡。

六、在對法制建立的動態評估，係藉由上開建立的分析架構，輔以第二章政府政治脈絡分析之配合，找出我國行政中立法制建立的影響因素，包括辨識出法制建立之穩定因素與干擾因素，以分析法制建立過程的可能性及併供各界研究參考。

七、在總結部分，先予陳述、釐正各章得出之研究所得，再對考政機關所提公務人員行政中立法草案之緣由、法案內容等提出再思考，最後研提具體立法之建議，並提供立法技術的配合，俾有助於未來研究者與決策者之參考。

參、研究途徑與研究方法

依據上述研究目的與研究流程，本研究所採用之研究方法主要為：

一、研究途徑

(一)比較研究途徑（Comparative Research）：各國公務人員行政中立法制建不一，惟以他國之法制與運作經驗可作為我國建制之參考，當然為期考慮國情背景、政治制度等因素，特以前開五項議題，來申述行政中立相關問題，並藉以比較我國公務人員行政中立法草案各條文及併作相關法制之分析。

(二)動態評估法途徑（Dynamical Evaluation）：主要藉以概念分析架構之價值鐘擺模式，及親自參與法案研擬過程之會議討論、列席考試院全院審查會之審查及立法院法制委員會審查過程之列席觀察，來辨識行政中立法制建立過程之四個干擾因素與一個穩定因素，藉以深入瞭解本法制建立的相關議題，期以使提高法案的周延性與可行性。

(三)法制研究途徑：按探討任何法制時，應注重於法制之發展過程，包括研析各該時期之相關法制規定與其政治、經濟、社會、文化環境背景之互動關係，及其對法制建立之影響。又吾人在引介各國有關法制時，除應了解各國法制與運作經驗作為我國建制之參考外，實應了解各該法制與相關法制間之關連性及其在整個法制體系中之定位與功能，方不致於在引介外國法制時，未蒙其利而先受其害，所以，對於法制本身之體系，法案條文乃至制制之背景與發展允宜併同深入研析。

(四)歷史文化研究途徑：由於制度是生長，而在不同的國家文化中，如何理出其發展脈絡與神髓，有助於瞭解該國人民、公民、公務人員之價值取向與行為定向。据時亦可推理任何制度（包換法制）的實施過程，可能面臨問題，或法制度推動上的阻力與助力。所以，吾人在研析引介各國行政中立有關法制的演變過程與發展取向時，尤應探究我國政治文化、行政文化之特質及國人的法治價值，甚至應知悉政治領導階層的意向與政府施政作為，當然，也不能忽略對朝野的意識型態、國人的政治秀與成之強弱等，藉供分析行政中立法制建立的可能性，及推斷在法制建立後，其實施的可行性與成效、影響等。所以，經由歷史文化研究途徑，應可探尋行政中立法制建立過程的底蘊內涵。

二、研究方法

(一)文獻研究法（Literature Document Research）：本研究在探討行政中立法制，主要係針對總體性、主觀角色的個人對察，並加以運用與印證。當然，更需要經由廣泛蒐集國內外學者專家有關行政中立議題文獻資料，從事回顧摘要歸納分析，進而研提可行的研究途徑。

(二)問卷調查法：係向公務人員進行問卷調查，徵詢標的團體對行政中立現況之體認及對法制規範之意見。為期證明全國公務人員對建立行政中立之法制或規範日益殷切，爰就考試院考銓研究發展小組（1993.3）所進行問卷調查研究，再施以重測，其問卷設計、樣本抽取，幾同一致；有關統計分析，除就百分比統計比較說明外，並將問卷自變項與應變項之間，作相關檢定，即將問卷所得作統計描述、交叉分析與印證。

(三)訪談研究法（Interview Method）：本論文在引界分析國內相關研究結果，期以理論具備邏輯的推演性實際參與觀察之經驗的印證性。理論上，除了借助法學論述、行政學研究及其他相關研究的關行政中立議題的研究成果，在經驗性來源，除筆者實際參與觀察外，將引述國內機關學者或碩士論文的經驗性研究結果，及輔以筆者分別對主管機關、立法委員、學者專家、標的團體等作深入訪談（interviews）。

(四)實際參與觀察法（Participant Obesvvation）：在我國行政中立法制建立過程，由先前之考政機關在考銓業務與行政革新座談會、全國人事會報的中心議案，筆者枌演參與者的觀察（Participant-as-Observer），即筆者負責議案擬議之幕僚者，並參與之討論；其次在公務人員行政中立法提報考試院之全院審查會與院會討論，以及立法院法制委員會審查時，筆者扮演觀察者參與角色（Observer-as-participant）即備詢問或協商溝通的角色，對本法案之創制及審議過程，可謂知之基議，了解至深。請如民進黨、新黨兩大在野黨在審議行政中立法草案時，其立場是相同一致的。亦即在彼此意識型能、國家認同有極大落差的政黨，在本法案審查過程，是可以取得合作的平衡點，實為特殊，而親自參與觀察，可確知其互動真象，當可真不在打論其可能的發展。

肆、研究結論與建議

我國公務人員行政中立之建制，為因應國內政黨政治發展之需要而生，亦為邇來國人贊同之主要民主信條，究其底薀，似可說明不論政黨之更迭，公務人員須堅守中立之立場，持續推動政府施政、增進全民福祉、維護國家、社會發展與安定；依此，國家亦須保障公務人員不受政黨更替致影響其身分、工作、權益，方能戳力從公。要之，公務人員在政黨競爭下，應嚴守行政中立，不涉入政爭，不影響政治和政府穩定性發展，所以，公務人員平時如何謹守分際，依法行政，執法公正，選舉期間如何遵守政治活動限制規範，在行使職權與自身權益間求得正確的分際，均為行政中立的研究議題。茲將本研究結論及建議簡述如次：

一、研究結論

(一)理念界定能配合實際法制運作方面

由於公務員、公務人員的界定與範圍不一，為期法制理念之落實實際運作，本論文特以考試院甫完成之「公務人員基準法」草案的定義與範圍，指於各級政機關、公立學校、公營事業機構擔任組織法規所定編制內職務支領俸給之人員。就其分類而言，則分為政務人員、常務人員、司法人員、司法審檢人員、教育人員及公營事業人員等。惟不包括同職人員及各級民意代表。本項定義與範圍為本論文首次正式引介到學術社區，當有助於學術研究領域之拓展。

至於行政中立之內涵與範圍，除將行政中立分層次研析其範疇外，並求理念之法晰界定，亦有助於國人對行政中立、政治中立，政治活動限制規範等名詞觀念之釐清。

要之，行政中立為國人堅信的民主位條，為期掌握民主憲政與政黨政治發展方向，能正確釐清行政中立的內涵，及有關法制之適用對象、範圍，當可提高本法案規定的可行性。

(二)行政中立法制建立背景方向

本論文於第二章研究政府政治脈絡，實質探討行政中立法制建立的背景時，研究發現(一)當前行政中立建制環境與需要，發現在國內人事法制之不足，在強化相關人事法制時，應注意理想與現實的平衡點；(二)實現專家政治的需要，主要著重於如何建立一個維護功績制原則，賦予迴避政治力與保障文官權利，增強人事體制運作機制，以提昇公務服務品質；(三)實現政治價值的需要，主要係在國內外政經社文衝擊下，國家如何重整政府與民間社會的互動關係，而增強官僚系統功能的發揮，建立政府的中立、公正、超然的新作為與新形象；(四)完成現代政治發展工程的需求，主要針對政黨競爭下，如何尊重憲法價值、憲法精神，進行和平良性競爭，不應有分離意識，期以行政中立官僚體系的健全發展。當然，如何培養文官的自由、平等、多元制衡的價值觀與依法行政、執法公正、政治活動規範的行政中立相關議題之法制經驗是有必要的；(五)推動行政中立的組織結構系統，主要係能強化推動行政中立的結構系統，尤其是重視其合議制、兩黨政治任命基礎的成員組成，並能輔以強化民主中立的訓練，有助於民主中立文化的培養與形成，所以專責機關之設置是有必要的，目前組織設計似乎尚未達到理想。

要之，吾人檢視行政中立法制背景時，主要發現除了在解決價值衝突、實現專家政治、落實政治發展需要外，事實上發現國內人事組織結構之待強化與人事行政法制之不足，尤其是中立法制為國人所忽略，當然其可能的原因，主要係於威權體制下，以國家安全、國家發展為政策前提，未能重視民主中立法制之建立，且以威權轉型過程存有分離意識、國家認同產生危機，相對地，朝野政黨共識建立不易，也造成民主中立的文化難以養成與法制之不易長成。

(三)行政中立的文獻架構分析方面

在本論文第三章文獻、法制分析與理論架構建立，係對國內外相關文獻摘要與整理，理出行政中立的文獻架構分析。在理論層面方面：發現文獻對行政中立之概念過於窄化的解釋，國內文獻缺乏一個整合與動態的理論架構，並進一步探討實務層面的議題，專就現行人事法制作系統的分析與陳述，吾人發現：(一)現行行政中立法制規範不完全；(二)行政中立法制的類比性不足，所以，爰試著提出行政中立法制建立的有關議題，並作成一個完整的法制體系的建議，再以五個面向議題來作比較法制分析之基礎，最後再針對上述缺失，提出價值動態的理論架構以為分析公共人事行政值鐘擺的穩定因素與干擾因去，藉供分析行政中立法制建立過程與法案內容等之參據。當然有關國內外文獻、法制分析，可能因筆者之學識、時空因素之限制，難以窮盡，或失之主觀，雖盡力克服，但難免有其不周之處。

要之在分析國內文獻中，主要發現學者對行政中立概念界定過於窄化，多數重視於政治活動規範議題，忽略法治建立過程中之依法行政、行政公正、執法公正等議題；而理論研究過程中，又發現缺乏一個整合、動態的理論架構，難免陷入政治價值與行政價值衝突的爭議之中，所以，爰試以提出價值的動態鐘擺模式，以解釋、評估行政中立法制建立的有關議題，據此相信可提出可行之建議。

(四)從事比較法制分析方面

在第四章的比較法制分析，採用英美法德日五國為比較對象，茲就各國的五個面向分析。(一)人事行政機關組織與定位，以判斷行政中立主管機關之歸屬；(二)公務人員考用制度，以了解公務人員取才標準與可能影響；(三)公務人員考績制度，以知悉各國重視行政中立才能之顯現情形；(四)政治活動之限制規範，並進一步了解法制規範的之行政文化層面的影響；(五)公務人員保障救濟部分等，並依據此一方面分析，比較我國考試院函送立法院之公務人員行政中立法草案中各條文之設計，得出初步結論，略以一、我國目前負責推動行政中立之機關為銓敘部，惟為考量其獨立行使職權之特性，似宜改由公務人員保障暨培訓委員會來負責推動執行；其二、考用之公正、公平、公開精神未能統一明列於行政中立法案中；其三、各國考績制度均能體現公務人員之行政中立才能，惟未能明列長官與部屬的互動關係，而我國行政中立法中作部分規範，誠為進步之立法；其四、政治活動限制規範上，各國國情不一，其寬嚴程度有別，在立法設計上可供我國行政中立法制建立之參考者多，當然，必要考量其可行性；其五、保障、救濟法制，各國主要均散見各相關法令中，而有關政治活動規範中，對保障規定者不多，我國亦然，所以，如何強化行政中立法制的綜合立法之技術配合，誠是必要的。

要之，在從事比較法制分析時，發現行政中立法制為我國首創，其法制內涵正是顯示國內當前政治生態、行政文化下特有的產物。在各國人事體制中，均強調行政中立才能之顯現，有關政治活動限制規範，通常是演進而來，由各種不同案例之累積下的衡平立法，我國值此民主轉型及國人殷切民主中立法治之建立時期，如何強化法制架構的完整性與立法技術之配合尤為重要

(五)問卷調查的比較分析方面

在第五章問卷調查分析上，係從廣泛性的蒐集公務人員對有關行政中立規範、法制之價值判斷的變動方向與程度差別，以了解實務情況，作為建立行政中立法制之參考。所採用之研究方法為問卷之重複施測方式，其優點，是對於民國八十二年考試院考銓小組研究結果的重複比較分析，對研究具有累積，比較的優點，對於回收有效的2158份問卷中，根據描述統計比較分析，及交叉分析得知：(一)公務人員為行政中立法的主要標的團體，其對行政中立法制化的看法與強度有其差異性存在；(二)對於任何影響或阻礙公務人員堅持行政中立的立場，因不同的時空因素，而排定之順序亦有所不同；(三)公務人員因何種因素阻礙其行政中立，則兩次施測結果之順序相同；(四)對於欲落實我國行政中立，公務人員認為有效措施之優先順序上，則因選舉因素，使得本次施測結果，公務人員認為最有效落實的方法是：政黨不干預行政運作及常任文官的人事措施；(五)公務人員對行政中立法制化相關法案與政策優先順序的偏好上，亦因行政中立法草案之研提，而居本次問卷結果的第一位優先立法目標外，其他與第一次施測結果所列的順序相同。質言之，回收有效問卷之意見中顯示加速行政中立法制之建立，是多數人員殷切的需求。當然，問卷調查亦有其限制因素，如受限於時間因素，或問卷本身之設計，難免影響其解釋力，所以應再輔其他研究方法也。

再者，本論文為期深入瞭解公務人員有關行政中立之普遍的心理動向，對於全體公務人員依統計方法重複抽樣調查，發現：贊同公務人員應客觀超然、理性公正執行職務者佔98.84%以上；對於執行職務時，影響客觀超然公正、理性公正的取主要來源，分別是長官（23.77%）、民意代表（20.2%）、政黨（4.03%）…等；在現行法規已能確保公務人員免受壓力及不利結果問題，有65.66%作答者「不同意」、「非常不同意」；對於公務人員擔任政黨職務、公開演說為政黨造勢、從事政治捐獻或參加公職選舉不先辭職者，均不會影響行政中立者，其不同意者分別達68.95%、77.07%、64.27%及78.18%等極高的比率，證明政治活動應予合理限制規範；至於落車公務人員行政中立，亟待制定之法律，依序為行政中立法、公務人員保障法、行政程序法、公務人員基準法…等。

要之，本問卷重複施測，前後意見容有差異，但行政中立法制建立的強度未有稍減，證明建立行政中立法制為多數公務人員的殷切需求！

(六)對各界作深度訪談方面

在第六章有關深度訪談分析，主要徵詢：主管機關、立法委員、學者專家、標的團體等四個團體，就(一)適用對象；(二)核心議題及範圍；(三)保障及救濟；(四)罰則；(五)推動法制的助力與阻力；(六)國民對公務人員的信賴程度；(七)法制對政黨之衝擊；(八)公務人員結社權等結構性議題，作歸納分析，初步研究結果為：(一)多數共識意見以常任文官為主要適用對象；(二)未特別論及行政中立才能之確保；(三)多數受訪者要求增列保障及救濟條文；(四)有關罰則之立場不統一；(五)推動行政中立法制的助力，主要是民主政治發展的必然結果，其阻力主要認為係來自朝野政黨對國家認同尚未達成；(六)但以功能性角度，贊成此法制一旦推行，有助於提昇國民對公務人員的信賴程度；(七)對政黨的衝擊，普遍認為未如想像的鉅；(八)訪談者贊同給予公務員結社權，但對實際運作尚缺乏共識意見。總結深度訪談結果，各界對行政中立法制之建立，期盼甚殷，且認為長期觀察，有助於國家公平正義精神之體現。

要之，訪談各相關團體意見，向為經驗學派學者所重視的研究方法，在實際從事行政中立結構性問題的深入訪談過程，證明各階層對於建立行政中立法制已形成共識，其對象以常任文官為主，並同時注意行政中立才能之培養與確保，長期以觀，更有助於憲法價值與社會公平正義精神之落實體現，所以建立行政中立法制是國家發展的必要基礎工程。

(七)行政中立法制建立過程因素分析方面

在第七章法制建立過程的動態評估，茲以本論文提出政治與行政價值的鐘擺現象，同時主張為期調和兩者價值的衝突，可以公務人員行政中立法及其他相關法制作為穩定的基礎工程，或謂穩定、靜態的因素；相對地，則有四項動態的、干擾因素，即(一)對人民團體與利益團體了解其政治訴求；(二)國會各政黨政治力量的消長，以研判行政中立法制推動的速度與可能性；(三)立法院議事日程的排定，以研析法案審議過程可能的干擾因素；(四)行政中立保障執行機關的設立，即因應本論文建議行政中立法制之主管機關改以公務人員保障暨培訓委員會來主其政，並負責推動執行。當然，行政中立法制之建立，可能的影響因素，可能不只是上開一項穩定因素、四項干擾因素，但可以證明的上開因素是當前必須面對的課題，至於其他因素，有待另外論文研究。

要之，在本論文法制建立過程的動態評估上，提出穩定因素與干擾因素之互動，事實研究也印證，在行政中立法案審議過程，前開四項干擾因素確實是影響法案的審查過程，只是程度之差別而已，當然吾人認以，為彰顯行政中立之客觀公正、超然暨保障公務人員權益，可由組織型態與職權運作設計，由準司法機關來主其政為宜。

(八)對行政中立法制內容的評析方面

由於行政中立法制為我國首創之立法，宜多層面加以探討，即對公務人員行政中立法案立法設計、立法技術及立法影響方面，本研究也試圖提出各項議題的再思考、再評估及具體建議。對於立法設計上，基於對現行法律之相關規定，提出理想的法制架構設計，建議行政中立法能注意避免有關道德項目條文與欠缺實質意義的規定，並以行政程序架構立法、行政倫理宣示立法、政治活動規範立法、保障救濟立法（包括罰則）為主要內容，至於法典化程度能採以實體及程序之共通事項立法方式為之，也對現行草案條文併提建議，期以理想與現實得以兼顧，使法案能具體可行。

二、對法制之建議

茲就公務人員行政中立法相關議題提出建議如次：

(一)對行政中立法制主管機關的建議

我國目前公務人員行政中立法的主管機關為銓敘部茲鑑於栓敘部採首長制，其決策較易偏政黨取向，不易公正、超然。申言之，對於公務人員是否依法行政、行政裁量是否公正、政治活動限制之適度規範等事項之主管機關，似宜有透過組織型態及任期保障等，使更具中立性。

又保訓會組織，雖採首長制（主任委員），其目前有關保障、救濟事項，比由保障委員員決定，其中專任委員規定具有同一黨籍者，不得超過其總額二分之一（第七條）。基於公務人員行政中立法制精神之落實，至少應考量者有：依法行政（行政程序）、執法公正（行政倫理、行政裁量）、政治活動限制（政治活動規範）及保障救濟體系之整體配套，方能完成。所以建議行政中立法制之主管機關改列為公務人員保障暨培訓委員會掌理。

(二)對現行法案草案的建議

吾人以上開法制架構設計中，有關主體法律為法案之內容，並以此為評估指標來評述考試院函請立法院審議之「公務人員行政中立法草案」時，可以初步歸納分析如次：

1.法案名稱方面：按行政之永續的，是一貫的，考試院原送法案之規範對象，主要係以法定機關依法任用、派用之有給專任人員及公立學校依法任用之職員；而有關政務官（人員）、民選公職人員、法官、公營事業人員、軍職人員等均非本法所規範之對象；而為配合八十四年底完成之「公務人員基準法」草案，配合規範時，故本法案若以維持原草案規範對象，則其名稱似應先改稱為「常務人員行政中立法」草案。設若本法案能考量納入司法院院長、副院長、大法官、法官、考試院考試委員、監察院院長、副院長、監察委員、民選省市長等時，則其名稱則可維持不改。又八十五年六月間完成之法官法草案，以明列法官超乎黨派等相關規定，亦應併案研究。

2.有關行政程序架構立法方面：除原草案條文之第三、第四兩條規範公務人員忠實推行政府政策，不介入政黨派系紛爭暨應依法令執行職務，為民服務外，宜再增列：行政機關依其職權開始程序之原則、聽證程序等一般規定，以資強化依法行政之立法目的。

3.有關公務人員執法公正服務準則，主要包括公務人員行政作為，行政裁量時，應以秉持維護國家利益、公共利益的原則以及包括長官與部屬之良性互動關係之建立等等，均宜擬列為具體條文，加以規範之。

4.有關政治活動規範方向：主要如：增加規範公務人員不得主動介入政爭；公務人員參加政治活動有無上、下班時間之區分，吾人建議似可依公務人員之職責、工作性質而作區隔，分別規範；就登記參選公職人員之類別作應否辭職之不同規定，如參選國民大會代表似不必辭職；有關公開助選、輔選規定；有關中間類特別性質之政務人員（官）之政治活動之限制規定；有關增列公務員團體的政治活動規範…等，均宜細密規定，以彰顯立法者之決心，提昇國民對公務人員之信賴度！

5.保障救濟立法方面：依據本研究之問卷調查及深度訪談發現，普遍認為要落實行政中立法制之目標精神，必須輔以周妥的保障救濟法令，所以，在法案中，可否保留本草案之初稿條文，略以「公務員因行政中立事項，而遭受不利處分，依下列規定申請救濟：不服原處分機關之處分者，得於收到處分書之日起三十日向其上級機關申訴，其無上級機關者，向原處分機關申訴；又不服申訴之決定，或受理申訴機關逾期不為申訴之決定，得於接到申訴決定書或申訴逾期不為決定之日起三十日內，向『公務人員保障暨培訓委員會』再申訴；再不服再申訴之決定，或『公務人員保障暨培訓委員會』逾期不為再申訴之決定，得於接到再申訴決定書或再申訴逾期不為決定之日起三十日內依法向司法機關請求救濟；而受理申訴或再申訴機關，認為原處分理由不充足時，應徹銷為處分或改予處分；如認為原處分有理由，應駁回其申請。有關申訴決定期間為三十日，再申訴決定期間為六十日。」（第二十條乙案）當然有關保障救濟之詳細規範可於「公務人員保障法」規定，而實際動作之作業程序，可以施行細則作細部規定，期以周妥可行。

至於有關違法行政中立法禁制規定之罰責，似可參照原草案初稿，對於「政務官（人員）」、「準政務官（人員）」、「地方民選首長」分別採以列舉規定方式，或概括規定方式，若行政中立法採以宣示性架構立法方式，則似可就具業務性質、違反禁制行為程度，分別採以適當的罰責規定為宜。

(三)對提高法案可行性的建議

由於行政中立法係包括依法行政、執法公正及政治活動規範等內涵，再加上保障與救濟規定等，所以，除強化行政程序之法制化，與行政倫理之融入外，對於(一)主導行政中立價值鐘擺之憲法精神教育必須加強落實；(二)潛在影響的傳統中國政治文化必須能轉化為民主中立之價值的政治文化、行政文化；暨(三)國家利益與行政中立之聯結，落實公共服務方法等均應特別注意調適整合。

當然，中立法制建立貴在可行，在檢視主管機關所提之草案，可以証明為「圖難於易」，而將法條規範密度降低。雖然如此，為期審議通過，必須朝野政黨縮短認知上的差距，提升彼此的妥協性。此有待主管機關能加強國會聯繫工作，俾利加速法案之早日完成立法程序。

至於本法草案通過後，其立法影響、於人本章第二節提出係對行政權運作、政黨政治發展，政務人員決策力、利益團體政治訴求、公務人員行政裁量判準、行政倫理價值實現、及人民與公務人員權益保障等之影響。事實上，此種推理過程，是假定我國已具備了民主中立政治文化價值，而領導階層、官僚體系均有推動行政建立的決心，方可印証此一推論。茲以中國傳統的文化對民主中立法制建立與行政體系作為的影響是鉅大的，甚至可能造成法制實際成效大受影響，所以，必須透過教育、訓練、宣導等方式，將行政中立的價值、文化，內化到公務人員的心中，方可收其實效。

綜之，公務人員行政中立之建立，採以單獨立法規範，將首創世界立法先例，除突顯我國特有的政治環境與民主轉型之特色外，亦可充分表明我國推動行政中立制度之決心。復因行政中立緣於公務人員在政治系統角色地位的改變而生，公務人員與國家關係已由特別權力關係轉為平等人權保障的公法上職務關係，於此不僅涉及政府與民間社會關係之調整，亦然影響國民對公務人員信賴的問題，更影響於憲法精神與社會公平正義之體現。所以推動公務人員行政中立法制是政府刻不容緩的議題；而加強本議題之相關研究，亦為學術界應予重視的課題。