創業精神與創業近代被認為是經濟成長的動力，多位學者認為創業活動頻繁程度與經濟成長率成正相關，因此鼓勵創業被視為振興經濟的有用方法之一。創業的過程中充滿障礙，政府應給予創業者輔導與塑造良好的創業環境，好的環境能增加民眾創業的意願，樂於創業才更有可能發現好的機會，易於獲得足夠的資源與夥伴，加速創業的成功。透過創業政策的實施可達成此目標。本研究針對目前台灣的創業政策與國外創業政策進行探討，從政策面到組織面到執行面進行相關的研究與比較，期能發現政策之不足給予有效建議。
本研究選擇實行創業政策成效良好之國家做為研究對象，包括美國、歐盟、日本、韓國等四個國家做為探討之對象。經過文獻的蒐集與深入的專家訪談予以分析，研究結論整理如下:
一.政策面
(一)中小企業政策為創業政策之基礎，各國家的創業政策主要都是由中小企業政
策來延伸，兩種政策互相依存。
(二)創業資金的取得，各國皆有信用保證制度使中小企業給予免擔保品的貸款。
(三)加強女性創業政策，資料統計各國女性創業人數皆有明顯成長的趨勢，在女
性創業政策方面，各國都有相關政策。
(四)善後制度的建立，創業政策要塑造的是好的創業環境，除了激勵外也需要提
供一個退場制度，使創業者能無後顧之憂。
二.組織面，OECD等國際組織呼籲建立中央集權的中小企業局或專責機構負責創
業政策，為較佳的做法。
三.執行面，政策與執行面的落差來自於完善政策評估機制，如何建立起公平的
績效評核制度為重要的課題。

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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
創業精神是「發起與管理經濟資源重分配所需的一連串行為，其目的在於創造
經濟價值。」(Schumpeter,1934) ，創業精神與創業近代被認為是經濟成長的動
力，之後陸續有多位學者也發表創業與經濟關係的研究，Birley and Muzyka(2000)
和 Audretsch and Thurik (2001)對OECD 國家研究中皆指出，創業活動頻繁程
度與經濟成長率成正相關，因此鼓勵創業被視為振興經濟的有用方法之一。
台灣一直是創業活動頻繁的國家，人民也極富創業家精神，也因為如此，中
小企業在所謂的經濟奇蹟中，扮演重要的角色。然而2008 金融海嘯襲擊全球，
世界各國無一能倖免。由於全球化的到來，美國的次級房貸風暴到金融危機，全
世界都承受相當嚴厲的考驗，重挫了全球的經濟。根據我國主計處公布民國97
年經濟成長率為0.06%，並預測民國98 年將衰退4.25%。也由於整個大環境的不
佳，許多公司開始裁員、放無薪假，至五月底台灣失業率也達到了5.82%、失業
人數到達六十三萬三千人(主計處，2009)。政府振興經濟有許多手段，鼓勵民眾
創業為其一之方法。除了解決自身的失業問題，進而雇用員工，創造了許多的就
業機會，產生乘數效果。經濟部中小企業處委託遠見民調中心進行的最新「創業
意願與態度」調查結果中有45.4％的民眾曾經想要創業，而幾乎每兩人就有一
位曾想創業一圓頭家夢(經濟部中小企業處，2009)。可是全球經濟大環境不佳，
且產業結構產生改變，各公司以集團的方式競爭，造成新創企業的生存空間也越
來越小，台灣創業者創業成功的比例降低，創業的存活率更是降到三十年新低。
主計處今年就業統計資料僱用員工的老闆人數降到四十六萬多人，比起2008 年
減少了近一成，退回十五年前的水準；創業的人雖然不少，但能存活下來的自營
作業者也降到一百三十三萬人，比去年掉了百分之三，退回三十年前的水準(主
計處，2009)。
2
相關的創業研究已經有三十年以上的歷史了，創業領域的學者研究者已認到創
業是一個多面向的現象 ( Low & MacMillian, 1988)。早期的創業研究主要集中
在創業者特徵(Cooper,1993)，再來從創業個人層次擴大到的團隊的研究(Bruton
& Rubanik, 2002)。之後逐漸由奧地利經濟學派發展出的創業機會的探討，探討
創業機會的發現、評估和利用，補充過去以人為焦點的創業理論之不足(Eckhardt
& Shane, 2003)。然而機會的採用，學者發現可能取決於資源的取得( Shane &
Venkataraman, 2000)，事實上資源的取得與外在環境是有相關的，如:融資、人
才等，但這方面的創業理論較少討論環境的環節，創業政策的目的就是在塑造一
個好的創業環境(Stevenson，2001)。創業的過程中充滿障礙，政府應給予創業
者輔導與塑造良好的創業環境，好的環境能增加民眾創業的意願，樂於創業才更
有可能發現好的機會，易於獲得足夠的資源與夥伴，加速創業的成功。透過創業
政策的實施可達成此目標。本研究針對目前台灣的創業政策與國外創業政策進行
探討，從政策面到組織面到執行面進行相關的研究與比較，期能發現政策之不足
給予有效建議。
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第二節 研究問題與目的
研究問題:
一、我國與主要國家美國、歐盟、日本、韓國之創業政策內容差異?
二、我國創業政策執行目標與目標群體認知落差來源為何?
研究目的:
一、參考國外創業政策使我國創業政策與國際實際做法接軌。
二、藉由此研究對我國創業政策不足之處給予建議。
透過以上研究問題與目的能瞭解台灣創業政策與國外創業政策之差異，該如何
加強我國的創業政策達到鼓勵民眾創業的目標。最後透過研究問題之分析，瞭解
實行創業政策的關鍵因素為何。
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第三節 研究流程
本研究針對台灣及國外創業政策概況做一整理與比較，依據相關的資料和研究
架構予以分析，針對政策之不足性提出可行之建議，故採下列步驟進行。
一、研究主題與目標確立
確定研究對象，建構本研究計畫的目的與可能的期望結果。
二、文獻閱讀
確立研究主題與目標之後，透過相關文獻之閱讀，組織相關理論，形成研究架
構與問題探討之方向。
三、.資料蒐集與實際訪談
藉由取得相關之刺及資料，設計訪談大綱與研究流程。透過訪談國內執行創業
政策之政府部門與研究創業政策之學者進行訪談，對實際我國創業政策的內容與
執行有更深入的了解。
四、資料分析與解釋
歸納整理訪談與次級資料比較，歸納出現象的關聯性，比照理論架構，進一步
探討與分析。
五、研究發現與架構修改
經由以上歸納發現並非所有創業政策符合文獻定義而歸納至現有構面，需要重
新定義並增加新一構面，進行架構修正。
六、結論與建議
透過以上步驟，歸納研究結果，推論出政策內容與執行面的落差，提出解決方
案與建議。
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第四節 研究限制
本研究雖然企圖以文獻探討規劃出適當的分析架構來進行創業政策的探討，再
以專家訪談進行驗證與探討，以求提高研究價值。但在研究過程中，仍因資料的
蒐集與個案的挑選等方面稍嫌不夠完善，而有改進的空間。以下論述本研究之各
項限制：
一、樣本數量的限制
本研究採用多個案式的深度訪談法，並以次級資料作為輔佐，但在考量時
間、金錢和受訪者意願等因素下，僅能訪問到五位對政策熟悉的專家與兩位創業
家。若本研究的目的是希望探討政策目標與執行面的落差，需增加目標族群對象
的專家訪談數量，分析結果將會更為完善。
二、訪談深度的限制
本次研究訪問對象為產、官、學及實務界的專家，但礙於其受訪時間的限制，
訪問對象皆只訪問一次，無法藉由不同專家的意見再度詢問驗證，較易形容單一
見解而論定為推論結果，因此可能會造成分析上的誤差與認知上的差異，進而歸
結出可信度較低的結論供後人參考。
三、次級資料的限制
本研究除了以深度訪談作為主要的分析方法外，也兼採用次級資料的蒐集以輔
佐研究。但研究過程中面臨部分次級資料不足，呈現的資訊有些較為片段，造成
必須摻入部分主觀的判斷來推測實際情形，如此一來易造成研究品質和完整性的
下降與分析結果的不正確性。
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第二章 文獻探討
第一節 創業對經濟之影響
國家經濟成長與創業之間的關係，最早是由 Schumpeter(1934)於”The Theory of
The Economic Development”提出，書中歸納Cantillon、Say 、Marahall 等人有關
於創業家的論述之後，明確地提出創業精神的概念，並將其定義為「發起與管理經
濟資源重分配所需的一連串行為，其目的在於創造經濟價值。」。他認為創業精神
是發現、推動新生產要素組合的本質，創業精神是經濟發展的動力以及進步的泉源。
Drucker(1985)則在「創新與創業精神」一書中指出，「創業精神是一個創新的過程，
在這個過程中，新產品或新服務的機會被確認、被創造，最後被開發來產生新的財
富創造的能力。」因此，而對總體經濟而言，創業是讓經濟體新陳代謝的方法，保
持經濟社會的活力與效率，帶來新的做事方法、新的思考方式、新的產品與新的價
值等。創業精神對於一個國家的經濟社會有強大的影響力，其不但可以活絡社會經
濟活動，並且可以幫助國家在面臨不景氣的時候，持續穩定整體國家的發展。
Birley and Muzyka(2000)對OECD國家的研究認為創業活動與經濟成長率有其關
聯，Audretsch and Thurik (2001)對OECD國家研究中指出，創業活動頻繁的國家
通常有較高的經濟成長率，失業率亦有較大的降低幅度。創業活動能透過創新、改
革和知識外溢，促進經濟成長。Global Entrepreneurship Monitor (GEM)為全球最
大創業活動研究組織，自1999年觀察10國的創業活動，至2008年觀察國家已經增至
43國。每年均發表各國創業指標總體創業指標(Total early-stage Entrepreneurial
Activity Prevalence Rate；TEA)衡量各國的創業活動，並針對創業活動指標與GDP
提出報告。根據GEM Executive Report 2008發表創業活動與國內平均每人生產毛
額統計結果(參閱圖2-1)，圖中解釋創業活動與各國經濟發展具有一致性，國內平均
生產毛額低但創業活動高的國家的特性是國家有許多的小公司，但其實市場需求還
未成長。相對的國內平均生產毛額較高的國家，境內的新創公司則是在一成長的市
長且滿足了市場的需求，也加重了這些公司也帶動了國家整體經濟的成長也在經濟
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體系扮演重要的角色。但隨著新創公司漸漸成長成為了大公司，增加了許多就業機
會，使得許多人追求安定的工作而到大公司工作，創業活動也就漸漸減少了，日本
與歐盟即是一例。近年來，各主要國家或區域經濟組織也解此一關係，開始重視推
動創業的政策，期望藉著政策的推行，鼓勵大眾創業再扮演經濟成長的驅動因子，
包括：降低新創事業的管制和行政障礙、對新創小企業的特殊計畫和服務，推廣創
業教育培養創業家精神，以及在各級教育體系，提高對創業的注意力。
圖2-1 創業指標與國內每人平均生產毛額 (GEM,2008)
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第二節 創業政策理論探討
在本章最後部分，本章節進行創業文獻探討，藉由文獻討論一、創業政策之內涵 二、
中小企業政策與創業政策之差異 三、創業政策類型 四、創業政策執行組織。由以
上討論系統化的歸納出比較構面，進行各國創業政策之比較。
一、創業政策之內涵
創業是一個複雜的過程，許多因素都可能是創業的促進因素。 創業相關研究多
著重於機會、組織、資源等構面進行討論。但外在環境因素也影響了創業家的動機，
因此如何通過合理的政策來促進這些因素形成並發揮應有的作用已經引起學者們的
關注。 創業政策在最近幾年才開始得到關注，從20 世紀到90 年代中期開始，經濟
合作與發展組織、歐洲委員會、聯合國國際發展組織、歐洲委員會、聯合國國際發
展組織及亞太經濟合作組織等開始考察、研究創業活動對經濟所做出的貢獻，並試
圖探尋提高區域創業活動水平的解決方案。創業政策是直接影響一個國家或地區的
創業活動水平的手段或策略，更確切地說，創業政策表現在開始前階段、開始階段
以及開始後42 個月內的創業過程中，透過政策來鼓勵更多的人選擇創業，使他們開
始跨入創業幼兒期和早期階段(Lundstrom and Stevenson,2001)。創業政策涉及的
範圍很廣，從地區到國家，從勞力型經濟到高技術經濟，它全面地涵蓋了政府的管
理能力，從制度政策到經濟發展，從而改善貧困局面(Hart,2003)。總之，創業政策
就是政府通過地區、產業及國家促進創業活動的政策。
Lundstrom and Stevenson(2001)是最早關注於創業政策議題的兩位學者。 他們
認為創業政策的本質就是刺激創業，是為激勵一國或地區經濟主體的創業精神並提
高其創業活動水平而採取的政策措施，他們針對創業過程的前期、中期、後期各個
基段，著眼於創業者的創業動機、機會、和技能，並以鼓勵更多的人創見自己的企
業做為政策規畫的目標。 他們提出了創業政策的框架(參見圖2-2)，制定創業政策
時應該考慮以下三個層面:
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(一)機會:
為潛在創業者提供資源和環境支持，創造更好的創業或企業擴張機會，作法為向
小企業和新創企業提供稅收優惠和融資便利，減少創業者的行政負擔及手續的複雜
性已達到降低創立企業門檻。
(二)技能:
使創業者得到創業所需的知識與技能，主要是透過各類機構發展創業教育、創業
和企業管理培訓，以及幫助中小企業主或創業者建立人際網絡，提高潛在創業者或
初創企業業主的創業和經營管理能力。
(三)激勵:
在個人層次上激勵人們進行創業，強化個人追求創意的傾向。政府樹立創業成功
典範帶動潛在創業者，透過營造社會文化來強化人們的創業意識，政府並以獎勵的
方式鼓勵個人創業。
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圖2-2 創業政策構成因素模型 (Lundstrom & Stevenson,2001)
這樣的創業政策框架下需要包括以下方面的執行來落實創業政策的，分別為促進
與推廣創業文化、發展創業教育、減少進入障礙、資金支持與商務支持、刺激目標
群體。 減少進入障礙、幕集資金和商務支持屬於機會要素範疇。 創業教育屬於動
機也屬於技能要素範疇而目標群體(潛在創業者們)最終會與這些政策體系整合，並
創建新企業。 創業文化的促進與推廣則屬於動機要素。除了理論框架，Lundstrom
and Stevenson(2001)更建構了一個創業政策的衡量框架(參見圖2-3)。根據創業政
策框架，可以對一國和地區的創業政策進行整理和分析，從中發現存在的問題和政
策內容的優勢和劣勢。這樣的衡量框架對於國家的創業政策制定有重要的意義。
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圖2-3 創業政策的衡量框架(Lundstrom & Stevenson,2001)
Halt(2003)認為，創業政策可以從創業和政策兩個角度來理解，對於政策，可以
採用一個寬泛的政府政策的定義，而＂創業＂則可定義為開創或擴張新企業的過程，
創業政策的目的就是為熊彼特式的企業家從事創新與創業活動營造良好的環境和氛
圍以減少初創企業面臨的不穩定性。創業政策的範疇涵蓋從地方到中央甚至國家以
外的多方政府活動。
Kayne(1999)把創業政策集中在新企業的出現及增長上，他認為創業政策應該包
括:
(一)創業共識:
主要包含三個內容:一是把發展創新視為經濟發展戰略的一部份；二是在地區發展
政策中區別中小企業政策和創業政策；三是重視創業者。
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(二)稅收和規制環境:
政府通過減少稅收及降低制度要求來減少人們創業的成本，並促進人們創業。
(三)資金的獲取:
尤其是創業初期的權益資本事重要的。國家通過鼓勵商業銀行為企業進行融資、
貸款以及建立基金項目等計劃來促進創業。
(四)創業教育:
通過學校的創業課程進行教育培訓，使更多的人對創業產生興趣。
(五)知識資本:
大學及相關的研究機關培養了許多人才，他們通過知識累積，為國家的創新和技
術發展作出貢獻，所以政府要積極鼓勵私人部門與大學及研究機構之前進行合作，
並推行知識
Rubel(2000)提出了三個為制定創業政策需要考慮的問題
(一)創業者在當前經濟生活中扮演什麼角色
(二)創業者為經濟做出貢獻需要哪些因素
(三)甚麼樣的政策可以滿足這些需要
他建議政府要完善金融機制，完善創業者的計劃，重視創業對經濟做出的貢獻，
建立知識型基礎設施，改革企業註冊和執照制度，完善稅收政策，進行創業教育，
以此來促進創業。
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Degadt(2004)認為，支持創業意味著促進創造和創新，因此創業政策包含著兩層
涵意:
(一)激勵更多的人創建企業，提高初創企業的存活率
(二)營造更好的創業環境，為新企業創造更好的成長機會等。
Jock Collins(2003)認為，創業政策就是政府所制訂的鼓勵小企業創立、成長的
政策和支持措施。
綜合以上所述，創業政策是以支持個人創業為核心，同時通過改善文化、制度等
環境因素來激勵人們創業，並運用政策工具來培育創業家和中小企業的政策。
二、中小企業政策與創業政策之差異
西方國家從20 世紀中期開始實施中小企業政策，以扶持中小企業的成長。
最近幾年，這些國家才開始從中小企業政策轉向創業政策，即在傳統得中小企業政
策領域開始採用促進創業的政策工具，並實施一系列創業的措施。相對於中小企業
政策而言，學術界對創業政策的研究起步較晚。
如表2-1 所示，相對於中小企業政策而言，創業政策關心如下1)目標：關注個人
而非企業 2)政策目標定位於有興趣創立企業的人，如在企業創立前就提供資助等，
提供人們學習創業過程能減低困難、營運企業提供必要的機會、技能、和資助目的
是鼓勵更多的人創立自己的企業，而非像中小企業政策為已經營運的企業提供必要
的經營管理技能或財務上的支持3)定位於普通大眾和特定細分群體，如婦女、青年
等，通常不廣泛運用直接融資，更多是採用非融資支持手段，致力於創造＂創業文
化＂或增加＂創業活力＂取代財務上的協助(Steveson,1989)。此外，創業政策面向
企業創造前後的各個階段，包括創業意識的培養、創業基會的創造，與企業規模並
無直接關係，而中小企業政策則主要面向中小規模的既有企業，與企業成立的時間
並無直接關係。但兩者又不是截然分開的，其交叉如圖2-4 所示。
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表2-1 中小企業政策和創業政策特徵比較(Stevenson,1989)
特徵 中小企業政策 創業政策
目標 促進企業成長，提高生產
力
激勵更多的人自己創立
企業
定位 現有公司組織（團體） 新企業開創者（個人）
服務對象 容易識別：已有企業 難以識別：潛在或新創企
業家
支持方式 直接融資支持（稅收、貸
款、擔保等）
非融資扶持（網絡、教
育、顧問諮詢）
傳遞體系 已經完善 有許多新的參與者
實施方式 通常屬於被動、落後 超前行動
結果成效 通常是中期（四年內見
效）
期限較長（需要更長的時
間才能見效）
圖2-4 創業政策與中小企業政策的交叉關係(Stevenson,1989)
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三、創業政策類型
國情、歷史和社會狀況皆影響政策之形成，各國中小企業的歷史沿革和對創業政
策關注時間也不盡相同， 創業政策的內容上也相差甚遠。Lundstrom and
Stevenson(2001)根據10 個國家和地區的經濟結構、政府角色、創業發展動態以及
自身的經濟、政治和社會狀況因素，並根據制定政策過程中遵循的政策結構和過程、
目標策略和計畫、促進創業階段及鼓勵人們成為創業者等要素組合，進行創業政策
類型分類成中小企業延伸政策、利基型創業政策、新企業創建政策和整體創業政策
等四種類型。
(一)中小企業延伸政策
實施這類政策的國家有著完善的中小企業支持組織，其中中小企業政策具有很大
的社會影響力，政策的內容涵蓋了中小企業的創立、成長等各方面。因此這些國家
的創業政策是由中小企業政策的延伸和加強。這類創業政策體系中也有專門負責創
業政策的政府相關部門和組織，但其影響不如負責制定和實施中小企業政策的組織
機構，更有些只是附屬於中小企業管理部門內的業務。這類型政策延伸方面主要涉
及的是創業貸款、融資擔保和創業經營管理培訓等。此類型的創業政策與中小企業
政策相比，相對於資源的獲得是屬於弱勢的一方，也較缺乏長遠的與深度規劃，如:
全民創業教育和創業文化機構等政策措施。我國與美國是實施這類型創業政策的代
表國家。
(二)利基型創業政策
政府針對特殊的目標族群採取一系列促進創業的措施，所採取的政策。利基性創
業政策可分為兩種類型:1)弱勢群體利基型創業政策。目標群體是在創業方面可能具
有一定劣勢的群體，他們通常不易獲取創業相關訊息與創業貸款、屬於弱勢的一方，
如:婦女、青年、少數民族、失業者、原住民等。因此這類型政策最主要的目標是幫
助這些群體克服創業過程中可能遭遇到的障礙和困難。2)技術型利基創業政策。此
類型的政策主要是針對具有創立高成長性企業潛力的群體進行激勵，如:研發人員、
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大學教授及具有技術和經驗的人員等。其實這是一種＂科技創業政策＂，主旨在促
進具有高科技、高成長潛力的企業創立和成長，並促進國家經濟的增長和就業的增
加，這些國家的創業政策體系都非常重視研發資助、資本支持和育成中心的建立，
鼓勵擁有專業技術的人員創業。愛爾蘭是執行利基型政策最典型的國家，我國及其
他國家皆把此政策作為參考並採取類似的做法。
(三)新企業創建政策
這類政策主要是要促進新企業的創立，政府透過法律和制度保障以支持性的政策
措施來達成目的。政策內容主要是簡化企業創立程序，提供一站式創業服務、微型
創業貸款和擔保、創立企業的相關信息、創業培訓及企業顧問諮詢等。此外，如同
利基型政策是鼓勵特定目標群體進行創業，如年輕人、婦女和失業族群等。西班牙
是實施此種創業政策代表之國家。
(四)整體創業政策
整體創業政策為一綜合性的創業政策，涵蓋的範圍包含前述的各種目標及措施。
實施此種創業政策之國家一般都有完善的創業政策體系，並且由主管部門領導、跨
部門合作的組織型態，同時制定政策旨在營造創業文化、建立創業促進機制和創業
教育體系等長期政策實行，加拿大、芬蘭、英國和荷蘭等國是實施整體創業政策最
為典型的國家。這些國家有比較完善的創業政策體系，創業政策實施效果也較好
(Acs,2005;Audretsch,2005)。
四、創業政策執行組織
創業政策類型的不同，往往是因為各國採取不同的組織結構來制定和實施政策。
許多國家的政府都設立了專門負責創業或小企業的部門和事務性辦公室。Lundstrom
和Stevenson(2001)將國家專門負責創業政策的機構進行了比較分為三種類型。
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(一)垂直型組織結構
這種組織結構中，幾個特定的政府部門執行不同內容的創業政策，每個部門各自
負責自己所屬的政策領域或目標，各部門之間相互干涉或合作相對較少。採用此種
組織類型的國家中，很難識別中小企業或創業政策所有的元素。創業政策目標也分
散在不同部門的政策文件中，每個部門只關注自己的政策，因此很難對創業政策的
連貫性和一致性做一完整的表述。由於各部門實行垂直型領導，幾乎所有的創業發
展和促進活動都在地區層次進行，缺少國家層次的統一框架來指導創業政策的實
施。
(二)水平型組織結構
水平型組織結構為水平多部門聯合的組織模式，各級政府和各政府部門在全國範
圍內共同致力於塑造良好創業環境與水平。水平型組織的另一個重要特點就是注重
創業政策和中小企業政策的相互依存性，這種組織模式透過相關文件來完整地表述
創業政策，創業政策的透明、連貫是這種組織的特徵。此類型組織面臨的挑戰是如
何有效的管理各部門及各級政府單位的多層次網絡，以及與財政部、教育部等政策
配合實施。
(三)傘型組織結構
與前兩種組織的差異是傘型組織是設立一個專門機構負責制定創業政策，透過其
下屬組織和相關機構來具體實施創業政策，並對其組織進行監督與管理以確保創業
政策的連貫性與一致性，美國和英國就採用了這種模式。美國對中小企業政策進行
專門立法，設立了中小企業管理局，這些有著特殊授權的政府專門機構的目標為制
定、協調和實施中小企業政策，並且與可能影響創業政策相關措施的其他部門進行
合作。此種組織由於有專門且集權的部門統一領導，優點是更容易進行部門間的溝
通協調，並進行資源調配與政策調整，整體而言實施效果較佳。但面臨的挑戰是創
業政策措施可能影響其他部門的活動和績效，因此需要更謹慎的與其他部門的政策
交叉和合作。如何使更多部門充分地瞭解其政策可能影響中小業政策和創業政策，
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是必須解決得一大問題。(Acs & Audretsch,2004)
由以上三種創業政策的組織模式進行討論，任何組織各有利弊，沒有絕對的優勢
與劣勢。 由於創業政策受到許多因素的影響，水平型創業組織似乎為較佳的執行模
式。但事實上，如果組織體系中缺乏核心部門領導，創業政策實施起來會很困難，
OECD 等國際組織呼籲建立中央集權的中小企業局或專責機構負責。
由上述創業政策文獻內容觀之，創業政策應該包含的目標整理為下:
(一)建構促進創業的文化和機制
一個國家的創業發展水平往往和本國的文化緊密相關，要促進創業，政府就應該
採取相關措施來建構能最大見度地促進創業的文化和相關的機制。作法可以是通過
新聞媒體的宣傳來提高人們創業的意願。美國媒體往往大肆報導、吹捧創業家、敘
述創業故事，這些都是具體的做法。這對尚未建立起創業文化的國家尤其重要。另
外頒發創業和中小企業獎項是最常使用的促進創業工具，政府有意的數立令人欽佩
的企業家典型，可以激發和鼓舞人們創業成為企業家(Dedgt,2004;Lundstrom &
Stevenson,2002)。
(二)實施目標群體政策
由於創業者的背景、經歷和動機等不同的多樣化群體所組成，其創業援助的
需求也是不盡相同的。統一的創業政策很難滿足不同創業群體的需求，有些特定的
群體在創業方面有先天的劣勢。因此，有必要針對不同的特殊目標群體制定和實施
不同的創業政策。最常見的目標群體有青少年、婦女、少數民族、失業人士等。為
了有效的識別目標群體的需求，來制定可行的解決方案，可成立專門的諮詢委員會
來提供服務(Halt,2003;OECD,2000)。
(三)營造促進創業的法律環境
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新創企業和中小企業在市場競爭中面臨許多挑戰，特別是在繁複的法律規範
前，中小企業在創立和發展過程中會面臨很多的問題和挑戰。要促進新企業的創立
和中小企業的成長，政府首先應該致力於位創業營造良好的法律環境，在減少企業
進入和退出的障礙同時，減輕小企業的法律和行政負擔。為促進新企業的創立，許
多國家開始採取簡化申請的程序。有些國家提供了＂一站式＂法律服務站、政府法
規網等，為了這些創業家或中小企業負責人解答疑惑並提供諮詢的服務。更實際的
做法是減少創立企業的規定和手續(Dedgt,2004;Lundstrom & Stevenson,2002)。
(四)提供創業融資和便利貸款
許多國家的政府採取各種措施來滿足創業者和中小企業的融資需求，如:創立
中小企業銀行，實施中小企業貸款政府擔保計畫，設立小型貸款基金、風險資本基
金和成長貸款基金，建立天使與創投的投資網絡，實施創業稅收優惠等措施
(Kayne,1999;Rubel,2000)。
(五)建構扶持小企業的基礎結構
在建構扶持小企業基礎結構、資助小企業主和新創企業方面，各國都採取了許多
有效的措施，主要包含了一站式服務、網路資源、顧問諮詢制度、企業外部網絡、
設立育成中心等。這些措施的目的是減少創業者在獲取商業信息、技能、關係網絡、
專業知識和建議方面可能遇到的障礙。幾乎每個開發中國家都有扶持中小企業的相
關組織，為新創和中小企業提供諮詢、建議、規劃等服務，並開闢方便的融資以及
市場和技術等資源交換管道(Lundstrom & Stevenson,2002)。
(六)發展全民創業教育
只對青年進行創業培訓是不夠的，必須有計畫的長遠規劃發展全民教育，把創業
教育和從小學到大學各層次的學校教育結合起來，使創業教育更為完整並向下扎根
(Kayne,1999)。
政策是否針對特定的目標族群進行輔導，各國創業政策的執行組織也因創業政策
20
類型的不同而有所調整，本研究將以文獻討論之結果進行各國創業政策之比較。
21
第三節 我國與各國創業政策
一、我國
(一)政策類型
台灣的創業政策的是先由中小企業政策所發展出來，屬於中小企業政策延伸類型。
台灣自民國55年政府首先由行政院國際經濟合作委員會成立「中小企業輔導工作小
組」，目的主要是針對中小企業主的資金需求舉辦小型工業貸款及週轉業務。之後並
進行組織改組，「中小企業輔導工作小組」改組為「中小企業輔導處」，辦理中小企
業調查、發展、研究先進國家之輔導方法，推動技術、管理、財務及 合作組織等工
作。經濟部於民國70年元月15日成立中小企業專責輔導機構─經濟部中小企業處，
以協助中小企業健全發展。民國80年總統公布施行「中小企業發展條例於民國，同
年發布施行「中小企業認定標準」、「中小企業發展基金收支保管及運用辦法」，暨「中
小企業輔導體系建立及輔導辦法」，我國中小企業政策漸行完整。
政府體認中小企業是經濟發展的原動力，經濟型態也有過去的勞力密集型轉變成
知識經濟的時代，面對知識經濟下所引領「創業創新」的世界潮流。經濟部中小企
業處於1996年發展推動育成產業，以「育成中心」、「創業知識資訊」、「創業資金」
等三大策略為架構，為中小企業或新創事業建立了一個創業創新育成平台(參見圖
2-5)，在這個平台上提供這些中小企業主於事業發展時可能面臨的困難進行輔導與
協助，平台內包含了創業、營運所需要的各項技術、知識、資金等，期能建立知識
型的創業社會。
22
圖2-5中小企業創業創新育成平台 (資料來源:中小企業處創新育成中心)
政府也針對特定的族群進行創業方面的相關輔導，屬於利基型政策的一種。民國
91年中小企業處協助協助中高齡失業者開創事業第二春，提出了微型企業創業貸款
推動計畫」、「微型企業創業貸款要點」及「微型企業創業貸款輔導要點」由勞委
會實施辦理。勞委會也針對婦女族群於民國96年提出創業的輔導包含了資金「鳳凰
婦女小額貸款」與免費的訓練課程與經營管理諮詢，民國98年整合成「微型創業鳳
凰貸款 」。青輔會則針對青年於民國57年開辦青年創業貸款;農委會民國62年辦理
「農村青年創業貸款」;原住民委員會辦理自民國64年開辦之「原住民經濟產業貸款」、
「原住民族青年創業貸款」，民國97年開辦「原住民微型經濟活動貸款」等，以上
皆屬於利基型式的創業政策。
23
(二)政策構面
1.機會
(1)營造有利於創業的法律環境:
為營造有利的創業法律環境針對稅務及成立公司之資本額，政府分別提出了投資
五年免稅優惠政策與廢除現行設立公司「最低資本額」的政策分別說明如下:
1)投資五年免稅優惠政策
台灣政府鼓勵政府為提振民間投資與新創事業，特別針對產業關聯性較大、可創
造出更多就業機會的製造業，以及與製造業相關的技術服務業給予租稅誘因，實施
租稅減免的措施。以期在這段期間內，企業能針對目前興起的市場需求或未來趨勢
衍生的市場需求，利用現階段政府祭出的租稅優惠，調整自身投資決策，進而創造
出更多的民間投資，改善目前的經濟困境。民國97年提出促進產業升級條例，民國
98年一月通過「促進產業升級條例第9條之2修正條文」，新投資創立或增資擴展的
公司，得依規定五年免徵營利事業所得稅，可望藉免稅鼓勵新創事業與現有
企業繼續投資，刺激景氣更可創業就業人數。
2) 廢除現行設立公司「最低資本額」
經濟部考量在目前經濟環境欠佳下，業者可用基本開辦成本迅速成立公司，不必
閒置多餘資金，有助於民眾創業，達到振興經濟的效果。根據世界銀行調查，我國
現行的「最低資本額」超過國人的平均所得，世界排名第一五七名，顯見在台灣開
公司很困難，為改善經商環境，節省企業開辦成本，因此提案修法。立法院院會民
國98年四月三讀通過「公司法修正案」，廢除現行設立公司「最低資本額」由中央
主管機關統一規定的限制，之前的規定是股份有限公司為五十萬元，有限公司為二
十五萬元，經過修正未來公司資本額即使只有一元，經會計師查核簽證認定資本額
足敷設立成本即可。
24
(2)提供創業融資和貸款便利:
1)信用制度建立
中小企業與新創事業在申請貸款時，往往因為擔保品的不足而無法獲得銀行的核
准，各國為協助中小企業能順利取得資金，紛紛成立了信用保證組織來協助企業發
展。信用保證制度約起源於1840年瑞士家族間之保證，由共同血緣關係的家族組織
對其成員給予保證，協助其事業發展；此後，逐漸演化成地區性同業組織的信用保
證。1929年世界經濟大恐慌，由於協助企業度過難關的需要，促進了信用保證制度
的發展；瑞士、西德地區性或同業性的信用保證組織紛紛設立，日本亦於1937年設
立第1家地區性的東京信用保證協會。第二次世界大戰後，企業進行經營合理化與設
備現代化之融資需求殷切，各國中小企業也共同面臨抵押不足問題；中小企業信用
保證制度，乃如雨後春筍般紛紛出現，迅速發展。西歐各國包括西德、荷蘭、瑞典、
芬蘭、比利時、英國、法國、義大利等，都有由政府直接或間接參與協助的中小企
業信用保證機構。美國也於1953年設立小企業局，對中小企業提供包括信用保證在
內之各項輔導措施。戰前日本所設之信用保證協會，戰後普及全國各縣、市。韓國、
印度、印尼、南非、泰國、菲律賓等也陸續設立信用保證機構。
全球信用保證制度之推行，目標雖相同，但執行方式與制度內容，端視各國經濟
發展情況與政府輔導政策而定。在組織方面，有由政府機構直接辦理者，有另設財
團法人或以公司等其他型態經營者。在保證方法方面，種類更不勝枚舉，有直接辦
理而負擔全部融資風險者；有居於金融機構融資輔助地位，承擔部分風險者；亦有
於保證功能之外，另併同辦理相關信用保險、直接融資、或融資以外之各種輔導者。
台灣於民國63年成立了中小企業信用保證基金，成立的目標為排除中小企業申請融
資時擔保品欠缺之障礙中小企業申請融資困難之原因，就其內部因素來說，一部份
是經營能力或經營績效問題；另一部份則是擔保能力問題。就後者而言，乃中小企
業本身規模小，資金來源不易，財務結構相形脆弱，所產生之普遍現象。信用保證
之提供，對於具有發展潛力，經營狀況與信用紀錄正常之中小企業，可排除其擔保
品欠缺之障礙，解決申請融資之困難。提高金融機構辦理中小企業融資意願由於中
25
小企業融資筆數多、金額小，因此，融資作業成本相對較高；加以中小企業會計制
度一般多不健全，徵信不易，且其先天上即缺少自有資金，易受景氣衰退影響而倒
閉，故融資風險較高，而減低金融機構對其融資之意願。信用保證之提供，可使金
融機構對中小企業融資風險直接降低，辦理意願提高；亦使基金與金融機構辦理中
小企業之無擔保品信用融資作業能力逐步提高，彌補辦理中小企業融資成本較高與
風險較大之先天缺陷(段樵、伍鳳儀、劉常勇，2003)。
配合有關輔導機構擴大輔導效果信用保證之提供，除以中小企業經營狀況、信用
紀錄、貸款運用及償還計畫等為辦理依據以外，亦以政府政策為依歸。在消極方面
為對各項輔導措施，配合提供信用保證，使輔導工作所需相關融資得以辦理，落實
輔導效果；積極方面，則在將每一信用保證措施均與產業發展方向配合，引導中小
企業融資之辦理與中小企業升級的需要相結合，誘導中小企業改善其經營管理，提
昇生產技術與研究發展能力，達到自助人助之輔導目標。 有了上述的信用保證基金，
政府推動創業政策的貸款也以此為基礎協助無擔保品之創業家與中小企業融資。
2)政策性貸款實行
針對創業初期政府提供多項輔助貸款專案，專案有「青年創業貸款」、「微型企
業創業貸款」、「農村青年創業貸款」、「原住民經濟產業貸款」、「原住民族青
年創業貸款等」。 政府主要有三大政策性的創業貸款，分別是「創業鳳凰婦女小額
貸款」、「微型企業創業貸款」、「青年創業貸款」。民國98年勞委會將「微型企
業創業貸款」與「創業鳳凰婦女小額貸款」整合，推出「微型創業鳳凰貸款」，以
20-65歲婦女朋友及45-65歲中高齡民眾為申貸對象，提供最高100萬元的創業資金，
由民眾統一向勞委會提出申請，經審查通過後轉介金融機構辦理貸款，與原先的「微
型企業創業貸款」直接向銀行提出申請，有很大的不同。勞委會為提高民眾創業風
險的意識，申貸者的條件主要為二:
26
第一.曾參與創業研習課程或創業已滿六個月，並經創業諮詢輔導所經營事業員工
數（不含負責人）未滿五人
第二. 所經營事業符合商業登記法第五條規定得免辦理登記之小規模商業，並辦有
稅籍登記未超過二年或是所經營事業依法設立登記未超過二年。
以上限制申貸者資格皆是希望創業者已經對創業有充分的瞭解，不只是一時興起
的衝動型創業，期望創業者能將事業永續經營下去。
青年創業往往最缺乏資金，為協助青年創業、並促進國內就業。因此，民國57延
政府開辦這項「青年創業貸款」，來解決創業資金需求問題。資金來源方面，這是
由經建會的中美基金與相關承辦銀行共同出資，主辦單位為青輔會。青年創業貸款
的對象為年滿20~45歲之青年，個人申請最高可達100萬，每一事業體貸款上限三百
萬元。青創貸款另一特點是屬於一次的政策性低利貸款，也就是說一生不管創業幾
次僅能申請一次。青年創業貸款的本意是幫助已經有在營業的公司，使其能經營的
更好，而不是先跟銀行借一筆錢，然後再去創業，較前兩項貸款較無不同的是申請
者的條件主要為
第一. 須是設立未滿三年公司或行號之負責人或股東
第二. 申請人過去三年內須受過大專校院或政府自辦、委辦或政府認可之民間單位，
所開辦與創業輔導相關之課程 20 小時以上，並檢附相關證明文件。
以上政策性貸款整理比較如下表2-2
27
表2-2 政策性貸款比較
名稱
項目
微型創業鳳凰貸款 青年創業貸款 農村青年創業貸款 原住民青年創業貸款
法源
微型創業鳳凰貸款要點 行青年輔導委員會輔導青年創
業要點
加速農村建設「輔導農村青年創
業與改進農業經營專案貸款要
點」
原住民族綜合發展基金
申請資格
1.年滿20歲-65歲婦女
2.年滿45歲-65歲民眾
年滿20~45歲之青年 年滿18~40歲之青年 年滿20~45歲之青年
申請條件
1.曾參與創業研習課程或創業
已滿六個月，並經創業諮詢輔導
所經營事業員工 數（不含負責
人）未滿五人
2.. 所經營事業符合商業登記
法第五條規定得免辦理登記之
小規模商業，並辦有稅籍登記未
超過二年或是所經營事業依法
設立登記未超過二年
1.須是設立未滿三年公司或行
號之負責人或股東
2. 申請人過去三年內須受過大
專校院或政府自辦、委辦或政府
認可之民間單位，所開辦與創業
輔導相關之課程 20 小時以
上，並檢附相關證明文件。
3.服役期滿或依法免役者。
1.農業院校畢業或受過農業專
業訓練或農業經營有傑出表現
經縣級以上政府機關表揚者。
2.有志留村從事農業生產、加
工、運銷、手工業及農業服務等
事業之創業或改進擴充之青年。
1.曾參加政府職業訓練取得結
業證書、技術檢定合格證書、相
關職業執照者。
申請方式
勞委會受理審查後轉介承貸金
融機構核貸
青輔會辦理聯合審查並推薦轉
介承貸金融機構核貸
農委會之審查會通過轉介金融
機構核貸
直轄市區、鄉（鎮、市、區）公
所受理貸款案審查轉介承貸金
融機構核貸
(本研究整理)
28
表2-2 政策性貸款比較(續)
名稱
項目
微型創業鳳凰貸款 青年創業貸款 農村青年創業貸款 原住民青年創業貸款
貸款額度
最高100萬，稅登50萬 個人申請最高可達100萬，每一
事業體貸款上限三百萬元。
貸款總餘額最高600萬元，初借
或申借本貸款未滿一年者，以
300萬元為限。
最高為1000萬元需全額擔保，
300萬以下可無擔保品
利率
1.75% 100萬元以下，資本性支出貸款
之年息2.025％；其餘為年息
2.125％)
年息2.5% 300萬元以下2%，300萬元至1000
萬元為2.5%
還款期限
最長7年，無寬限期 無擔保品6年，擔保保貸款10年週轉金貸款最長5年，資本支出
貸款最長10年
週轉性用途最長6年，資本性最
長15年
擔保條件
中小企業信用保證基金保證提
供9成5，免擔保品、免保人。
中小企業信用保證 基金提供9
成信用保證
擔保能力不足得透過貸款經辦
機構申請農業信用保證基金保
證。
原住民族綜合發展基金提供信
用保證
(本研究整理)
29
2.激勵
(1)建構促進創業的文化和機制
政府為為了表揚優秀的中小企業與創業家，經濟部中小企業處期望藉由獎項的鼓
勵，提振我國創業家精神，進而樹立成功創業模式典範，帶動國內創業風潮。目前
的獎項(參照表2-3)分別有新創事業獎為發掘國內擁有創新技術、產品、服務或經營
模式且具發展潛力之新創企業;小巨人獎為鼓勵外銷績優之中小企業根留台灣，於國
際具高度競爭力且企業營運管理健全，發揮中小企業「小而美」之精神，足以作為
國內中小企業之典範，予以公開表揚;國家磐石獎為激勵其升級發展，選拔經營穩健
殷實且各方面表現卓越，對社會有具體貢獻之中小企業予以公開表揚，為中小企業
最高榮譽獎。
(2)實施目標群體政策
政府目前採取的作法為針對不同的族群由不同單位負責，前文也瞭解到有勞委會、
青輔會、行政院原住民委員會專責負責相關貸款，但目前許多創業的研究皆針對女
性族群作探討，因此本研究也將著重在女性創業政策上。
勞委會為專責負責女性創業政策的執行單位，政策的目標為提昇我國婦女勞動參
與率，建構婦女創業友善環境，協助女性發展小型企業，創造就業機會，提供婦女
創業陪伴服務及融資信用保證專案。 除了前文融資的提供，勞委會也提供了不同階
段的創業課程讓有意創業的婦女參與。初階的課程為在各地就服中心或縣市政府開
辦創業入門課程，提供創業準備、商機選擇、風險評估、適性評量及Q & A等課程，
讓有心創業的婦女能對創業有一初步的認識。之後的進階課程內容包括商品知識、
資金籌措、開業準備、市場行銷、財務規劃等實務課程，安排顧問指導學員撰寫創
業計畫書。藉由循序漸進的方式，充分的傳達創業的風險與所需的技能，期能使創
業的門檻降低，並具備經營企業的相關知識。為了使訊息與資源能共享更成立創業
同儕成長互助社群，協助建置商品行銷網路，提供托兒、托兒服務及社政資源轉介
等(勞委會，2009)。
30
表2-3台灣與創業相關之獎項
獎項 新創事業獎 小巨人獎 國家磐石獎
宗旨 鼓勵新創事業積極發展新技術、新設計、新產品及新
服務，藉由優良新創事業的選拔，發掘台灣未來具有
潛力之企業，進而建構台灣成為亞太地區創業與創新
基地。
為拔擢外銷績優之中小
企業，鼓勵其以國內為主
要經營基地，積極開拓國
際舞台，在國際市場上具
高度競爭力，企業營運管
理健全，發揮中小企業
「小而美」之精神，足以
作為國內中小企業之典
範，予以公開表揚。
中小企業為國家經濟
磐石，為激勵中小企業
升級及發展，選拔經營
穩健殷實，在各方面均
表現卓越，並對社會有
具體貢獻之中小企業
給予公開表揚。
對象 成立兩年內之新創事業 成立三年內之中小企業 成立五年內之中小企
業
申請
條件
自行研發之創新性產品、技術、流程或服務等，須已
商業化或量產者
近3年其中至少2年均有
稅前利，且截至年底無累
積虧損者。
外銷比重或外銷金額達
到標準
1.外銷比重：
(1) 生產製造事業( 註
1)：前一年外銷金額占公
司總營業額20%以上。
(2)服務業：前一年外銷
金額占公司總營業額5%
以上。
2.外銷金額：
(1)生產製造業：前一年
外銷金額2億5,000萬元
以上。
(2)服務業：前一年外銷
金額1,000萬元以上。
近3年其中至少2年均
有稅前獲利，且截至年
底無累積虧損者。
參選者必須由工商及
社會團體、金融及學術
研究機構、中小企業輔
導機構、政府機關或國
家磐石獎聯誼會推
薦，並填具推薦書方予
受理。
(本研究整理)
31
3.技能
(1)發展全民創業教育
我國之創業管理研究屬於起步階段，理論基礎不夠深厚，而創業家的實務經驗亦
需經由專業人士轉換成具體化及系統化的教材。近年來政府與民間積極推動創業活
動，經濟部中小企業處、行政院青輔會及青創會等，開設了眾多專業創業課程進行
輔導。但反觀大專院校對創業教育的發展，相對仍缺乏以創業管理為專長的各項師
資。換言之，若要因應不斷擴增的創業課程需求，則需要更多專家學者不斷投入此
一新興學門領域，共同努力發展，才能真正提昇創業教育的水準(謝如梅,2008)。
在創業教育這塊台灣仍有很長的一段路要走，大專創業教育需完善後才能向下紮根
達到全民創業教育的目標。
(2)建構扶持小企業的基礎結構
新創事業往往較缺乏資源，除了有形的實體資源還有無形的資訊交流，中小企業
處提供了以下幾種資源(經濟部中小企業處，2009):
1)設置育成中心
中小企業處於民國96年結合政府、研究機構、民間企業推動育成政策。創新育成
中心已由1999年36所擴增至2009年已有104所。育成中心硬體提供創業家進駐空間及
辦公設備、共用實驗設備、機械儀器等;營運方面則提供了諮詢服務、專業訓練、融
資資訊或引薦創業投資公司等;行政支援從公司對內與對外合約的建立等，以上措施
欲輔導新創企業能早日茁壯成功。
2)成立馬上解決問題中心
服務對象主要以符合行政院核定之「中小企業認定標準」之中小企業為主。服務
內容主要在於處理中小企業廠商各項有關申訴及求助之案件，並提供中小企業廠商
各類諮詢服務；包含政府對中小企業有關財務融通、經營管理、創業育成及互助合
32
作等相關輔導資訊；為政府與中小企業間、銀行與中小企業間相當重要的溝通橋樑。
3)開辦創業家圓夢坊
中小企業處為幫助中小企業與創業家一個創業的諮詢平台，內容有關於創業諮詢、
創業知識庫、創業社群論壇、法律諮詢等，更提供了與創業相關的部會組織的聯絡
方式，將創業的網絡建立起來，方便創業者尋求幫助。
二. 美國
(一)政策類型
美國經濟的主要動力是中小企業，美國定義少於500人的公司屬於中小企業，且這
些公司富有永續經營能力、創新力及競爭力。1953年美國政府成立中小企業局，專
責作為美國政府設計及執行中小企業政策的機構，屬於中央的執行組織。聯邦政府
方面則有商務部、進出口銀行、外國農業服務單位、中小企業局，負責中小企業的
相關業務。美國有世界上領先的創業經濟，多數人都因為美國人是天生的創業者，
敢於冒險、生活在獨特的國家文化中(US SBA,2009)。但事實上美國政府對中小企業
及創業政有完善的法律制度，對創業方面是強制的引導創業的發展，藉由中小企業
局發展出完整的中小企業政策，長期作為美國政府設計及執行中小企業政策的機構，
提供中小企業建議、協助和權益保護，屬於中小企業政策延伸類型。
美國政府也針對女性企業家在中小企業局下成立了女性企業辦公室以及國家女性
企業理事會，另在各州各州設立婦女商業中心，由這些組織提供女性創業方面的協
助，為利基型政策的部分。
(二)政策構面
1.機會
(1)營造有利於創業的法律環境:
33
1)中小企業法規修改
中小企業為美國經濟體系中主要的生產者，但中小企業相對上，比大型企業花費
更多的成本在遵循法規上。為減輕過多的法規對中小企業的衝擊，美國在1980年實
施「法規調適法」，要求行政機構考量其法規與條款對中小企業的衝擊，以降低不
利的影響。1996年通過的「中小企業公平法規實施法」，具體規範政府機構應如何
衡量其法規對中小企業的衝擊。最近幾年，總統行政命令重新鼓勵行政機構依法規
調適法提出適合的考量，最明顯的改變是現在行政機構都要求在法條發展過程中，
早一點提出建議，以保證中小企業可參與法規的制定過程，可減少法規的不合宜，
降低政府與中小企業的執行成本。
2)金融法規修改
在創業初期的階段，創業者能否獲得資金也影響著創業的意願。美國的創業政策
在創業者獲得創業資金方面起了主要的作用。「證券法」為親朋好友在創業早期投資
提供了條件；「銀行法」使創業者可以用信用卡融資；「破產法」於1978年開始在某
種程度上保護了債權人的利益，如果創業者的企業失敗或無法再支付創業貸款，創
業者不會有失去房屋和家庭的風險。 破產法的保護措施帶給人們一個新的觀點，即
創業失敗和破產是可以接受的。 在創業啟動階段，個人資產投資者（一般稱＂天使＂）
也常扮演提供資金的重要的角色，引起個人投資者市場活躍的一個重要政策是「資
本收益稅率的減免」。 1978年以後，美國對股權出賣的資本收益徵稅率比一般的收
入稅要低得多。 此外，美國1986年的「稅務改革法案」減少了個人投資者可利用的
合法避稅計劃的數量，從而迫使他們不得不尋找其他的高回報機會，如作為創業公
司的風險基金和直接股本投資。
(2)提供創業融資和貸款便利:
根據調查許多中小企業初創立時最主要的資金來源是他們自己本身，房屋擁有者
可以拿房子抵押借款以開發他們的企業。美國主要500家快速成長的公司初創立時，
大部分的資本額少於5萬美金且是使用住宅貸款，或是使用信用卡貸款。
34
1)執行創投專案
美國政府在資金這一方面在創投方面扮演著重要的角色，「中小企業投資公司專
案」是一個政府與民間組織合作的專案，管理美國中小企業局基金擔保下的私人資
金，提供初始創業以及成長階段的企業主所需的資金，扮演美國企業主以及創投產
業間的橋樑，並填補了企業主資金需求與傳統融資之間的缺口，此專案也扶植了許
多知名企業例如：蘋果電腦、聯邦快遞、英特爾、Octel、Peoplesoft、Staple及Sun
Microsystem。
小型企業投資公司為由美國中小企業局授權與規範的私人機構，利用他們管理
的創投基金，在美國中小企業局的擔保下借款。使用股權以及債權投資有品質的中
小企業，參與創投可以援助他們以較佳的利率從美國政府借得資金，有品質的中小
企業能夠取得股權資金、長期借貸，以及管理上的協助(段樵等，2003)。
2)政策性貸款實行
中小企業局有大量的貸款與貸款擔保方案幫助中小企業取得資金，如:「7A擔保
貸款」，方案為無法經由正常合理貸款管道取得資金的中小企業提供擔保;「小額貸
款方案」提供小額貸款予中小企業，增加更多小型借貸的可能性;「保證發展公司方
案」提供成長型企業長期的固定利率融資，以支應其購置固定資產的需求;「災難貸
款方案」在災難結束後，提供資金援助給他們重建家庭與企業。
由以上美國政府提出許多方案來提供資金協助中小企業，可知美國政府對中小
企業的未來發展是相當重視的。
35
2.激勵
(1)建構促進創業的文化和機制
依據GEM近年對各國的調查，創業指標總體創業率美國都是前三名，整個國家創業
文化與氛圍使得美國人民創業意願很高，理由如下:
1)政府全力支持
美國對於企業家精神的社會及文化發展非常重視，在企業成立之前，鼓勵創新與
冒險的文化，獎賞有成就者，對失敗者也提供許多再起的機會。追求商業上的教育
及訓練對美國大學生來說是很普遍的目標，全球許多優秀的商學院也都設在美國，
並有一系列的支援協助可從政府及私人部門資源獲得。
2)媒體推波助瀾
美國的媒體對於成功的創業家都給予大幅的報導，敘述創業家成功的故事，或是
出版創業家的傳記，久而久之創業意識深植於人心。美國Kuffman企業家精神研究中
心曾對美國民眾調查，93%的人認為創業是值得尊敬的。因此創業家是受人尊重的，
人民覺得創業是一種值得敬佩的行為，因此許多人願意創業並期待創業成功也能受
人敬佩。
(2)實施目標群體政策
在女性創業部份，美國女性中小企業在經濟上的貢獻顯著的增加，美國30％的企
業是女性擁有，且女性企業家數的成長超過所有企業家數成長的兩倍。美國中小企
業局的女性企業辦公室以及國家女性企業理事會是唯一兩個特別致力於女性企業家
的聯邦單位。
1)設立女性企業辦公室
36
女性企業辦公室負責管理美國中小企業局對105家國內女性企業中心的補助，並提
供線上資訊服務，女性企業辦公室的網站上提供女性如何開創小型事業的資訊，包
括財務、管理、行銷、採購和網路技術上的協助與訓練，以及家庭為基礎的經營，
行政上的縮減開支、貸款、償還貸款與工作福利方面的諮詢，另外還將這些創業的
資訊譯成中文、西班牙文、日文及阿拉伯文等不同語言，協助在美國其他少數族裔
的女性創業(US SBA,2009)。
2)成立國家女性企業理事會
國家女性企業理事會是由聯邦政府贊助的獨立諮詢單位，結合女性企業主及主要
女性商會的代表，提供諮詢顧問給總統、國會以及中小企業局，在經濟政策討論時
替女性企業發聲(US SBA,2009)。
3.技能
(1)發展全民創業教育
1)施行全面性的創業課程
美國創業教育萌芽是在1919年，美國商人Horace Moses創立了青年研究社，為高
中學生實施市場調查、商品定價、促銷方案、財務會計等内容在内的商業教育，也
促成了之後的創業教育。美國大學的第一門創業課程1947年哈佛大學商學院的Myles
Mace教授為MBA學生開設了新創企業管理的課程，之後開始了美國大學開設創業課程
的風潮。美國許多知名的大學，如哈佛、史丹佛、加州洛杉磯分校、麻省理工學院
等都有設立創業課程，創業課程不侷限於商學院，有些學校更把創業課程列入全校
必修課程之一。美國的創業教育經過了五十多年的發展已經非常成熟，正逐步形成
一個完整的社會體系和教學體系，其内容涵盖了小學、初中、高中、大學直到研究
生的教育，為全民創業教育的典範(段樵等，2003)。
37
2)理論與實務結合
創業教育是一種開放且不同於一般課程的教學，需要實務上的結合，美國大學非
常重視學生是否能把創業概念實現，因此，舉辦了許多創業實現的活動，最著名的
就是創業競賽。目前最有影響力的創業競賽是由史丹佛大學與麻省理工學院所舉辦
的，如:yahoo又是由史丹佛大學的創業競賽中誕生的，另外美國最優秀的前50家科
技公司，約一半來自於麻省理工學院的創業競賽，藉由這些競賽能把理論與實務結
合，並實現創業概念，增加創業成功的機會。
(2)建構扶持小企業的基礎結構
1)協助發展電子商務
聯邦政府認為電子商務是出口成長的動力，並可以拓展國際化，特別是對於中小
企業。美國政府已經發展出幾個工具來幫助希望延伸其國際電子商務應用的中小企
業，其中包括：線上市場調查、以電子商務為主題的資訊研討會，並提供一套簡介
給利用網路出口的企業參考。
2)設立輔導諮詢管道
網際網路的普及化，使得網路成為低成本且具彈性的訓練管道。網路上的服務範
圍涵蓋從創業指導到出口諮詢，除了美國中小企業局外，還有國家聯邦獨立企業及
Kauffman基金會等兩個私人部門提供中小企業網路資源。美國中小企業局補助私營
機構－1,100家中小企業發展中心、105家女性企業中心以及中小企業訓練網路，提
供80種免費線上課程，例如:虛擬中小企業大學。此外，美國中小企業局和SCORE合
作，免費為企業提供公共服務，包括顧問與諮詢。
38
三. 歐盟
(一)政策類型
歐盟面對知識經濟轉型積極推動創業政策，歐盟企業政策的基調是創業精神與創
新，並以中小企業為焦點。為了展示推動企業政策的決心，在2000年1月1日，歐盟
理事會改組，將原先的「中小企業總署」和「產業與創業新總署」合併成立「企業
總署」，由其負責歐盟企業、產業與中小企業相關工作。而企業總署的核心工作著重
於企業家精神與建立支援創新的企業環境兩大方面，以期提振企業競爭力與歐盟的
經濟活動，達成知識經濟的目標。
歐盟理事會認為歐盟需要系統化的政策以促進創業精神與創新，並強調三大政策
方面：第一、鼓勵冒險進取與企業家精神；第二、建立由創投基金、研發創新等政
策有效支援且有利於企業創新、成長與創新的企業環境；第三、確保企業能有效地
接取歐盟內部與國際市場。歐盟的政策主要是要促進新企業的創立，透過法律和制
度保障以支持性的政策措施來達成目的，歐盟推動政策的重點，包括加強創業研究
與政策規劃，並在2003年提出「歐洲創業綠皮書」，在2004年提出「歐洲創業行動
計畫」， 創業政策屬於新企業創建政策(Commission of the European
Communities,2004)。
(二)政策構面
1.機會
(1)營造有利於創業的法律環境:
1)小型企業法案草案提案
為協助中小企業減少行政負擔、增加參與歐盟計劃機會、提高政府採購市場之佔
有率、降低單一市場之跨境貿易障礙，歐盟執委會於2008年6月19日完成「小型企業
法案草案」，期以建立一友善中小企業的商業環境，此法案草案法案以「Think Small
39
First」為制定法規政策之原則，以中小企業角度去擬定合宜政策，全力協助小企業
並且傾聽他們的聲音，快速回應。執委會預期的效益為減輕中小企業25%行政負擔成
本，創立新公司所需時間可縮短至1週以內，申請公司營業執照所需時間不超過1個
月。
2)檢視法規
歐盟執委會透過各種管道徵詢各界意見，檢視歐盟法規政策是否符合中小企業利
益。並撤除境內貿易障礙、確認市場之公平競爭，使歐盟成為友善中小企業之單一
市場。
3)簡化稅務流程
各會員國稅務主管機關目前亦已進行規劃一站式服務，以簡化跨境業者之稅務義
務，即跨境投資業者只需符合母公司所在地會員國之稅務法規，不需另遵循投資所
在地會員國之稅務法規，但目前僅適用於通信及電子商務。
4)修改破產法
歐盟為使各界理解破產，對風險和破產有更正面之態度，並排除重新創業的障礙，
針對如何偵測和預防破產，設計一套評估工具，並對問題創業家提供支援服務。其
中英國改革個人清算制度，對不可抗力之破產，允許二次創業，並修正法定破產之
資格，縮短負債清償期間；比利時調整破產法，允許一家企業面臨暫時問題，可嘗
試重整企業，並能儘可能快速清算，法庭可宣告誠實的破產創業家是一項例外，允
許其重整旗鼓東山再起(王金凱，2005)。
5)改善社會保險條件
平衡創業風險與報酬也是一種鼓勵創業的方法之一，例如:德國允許受雇者轉換為
自我雇用者五年後，具有免費享受失業救濟金和使用地區就業辦公室服務之資格；
新創事業在前五年破產，享有最低的社會保險福利;丹麥設立自我雇用之失業基金，
40
以會員制運作，讓自我雇用者與受雇者一樣，享有相同社會福利之權利。社會保險
的機制能讓創業者無後顧之憂的投入創業活動，降低失敗後無法維持生計之恐懼。
(2)提供創業融資和貸款便利
歐盟各會員國針對創業融資各自有不同的做法，例如: 芬蘭建立可聚集創業家、
創業天使和其他投資人之交易市集協助融資；法國設立區域性社區投資基金，投資
中小企業，促進區域發展，對保證基金和互助保證社群提供融資，並對投資者提供
租稅誘因;德國推動中小企業貸款證券化計畫，銀行利用創新性融資工具，將中小企
業貸款風險移轉至資本市場，而有更大空間，為中小企業提供新的貸款。
3.激勵
(1)建構促進創業的文化和機制
為推廣創業精神，歐盟理事會支持小型企業法案內的中小企業週。歐盟中小企業
週首次於2009年5月6日至14日在比利時的布魯塞爾舉辦，這期間有一系列的活動，
包含:創業、融資、座談會。另外也邀請34名來自歐盟各國的企業家舉辦座談會進行
交流，座談會上講述了他們的成功故事，分享創業的甘苦歷程。活動期間也搭建創
業體驗活動室，透過活動室民眾能體驗創業家需要經歷的過程和可能遭遇的問題，
提供虛擬的創業體驗。活動期間，一個名為「電視中的企業家」的電視節目開播。
企業家通過電視螢幕講述自己的創業經歷、遇到的挫折和解決辦法，通過電視與觀
眾進行交流和溝通，並且由公眾對他們進行評選，優勝者可以得到歐盟提供的獎勵。
以上活動雖為第一年舉辦，但歐盟期望透過這場活動能讓民眾更瞭解甚麼是創業，
並經由成功的創業家分享經驗，傳播創業家精神給大眾(孫曉玲，2009)。
(2)實施目標群體政策
41
歐盟國家對於女性創業也提供不同的服務，英國建立「婦女進入網路」入口網站，
在通訊和出版、研究、個案、訓練和發展四大領域，為婦女創業家提供容易取得的
資訊和支援服務;西班牙推動"Empresarias-Net"計畫，為潛在婦女創業家，提供建
議和諮詢服務。例如對政府補助、協助措施、企業新創和部門資訊，提供靈活而迅
速的線上諮詢服務。
3.技能
(1)發展全民創業教育
1)推廣企業家精神
在全國中學、技職學校開設企業家精神與能力培養課程創業精神及新技術在教育
初期階段即予以導入，如商業及企業家精神之通識教育將安排於所有學校各階段教
育課程，與商業有關之特定教學模式將列為大學及專科院校之重點教育，鼓勵年輕
人創業並發展適合之創業訓練計畫。此外也培育教師有創業家精神，經由特殊的訓
練使各級學校的教師可以具備推行企業家精神教育的能力。
2)結合理論與實務
為了讓學生能提早瞭解真實的商業世界，降低理論與實務的鴻溝，歐盟鼓勵會員
國由教育機構補助，讓學生得以進入小企業實習，或成立虛擬公司體驗實務運作的
情況。另外歐盟成員國中，希臘與愛爾蘭等國推廣「工作中學習」或經營微型企業、
虛擬企業來學習創業家精神；荷蘭對開發創業學習模式、素材和研討會、師資訓練
等活動提供財務資助；歐盟發行一份創業教育之刊物，介紹最佳創業實務，提高各
界對創業教育之注意力。
(2)建構扶持小企業的基礎結構
1)推廣電子商務模式
42
電子商務之應用領域逐漸擴大，會員國亦加強宣導成功的電子商務模式，以協助
小企業運用電子商務或其他商業模式，拓展新領域之商機。
2)建置交流平台
執委會或各會員國為加強中小企業間的交流，以產業別模式，建置相關合作平台，
促進各規模企業進行可能的技術合作。此種合作平台模式，主要對中小企業在商業
運用之知識與技術提供可能的協助。例如，協助發展更有效的研究計劃，或協助發
展品管及認證制度，以確保中小企業可簡易獲得歐盟專利，降低市場進入之成本或
障礙。在協助拓銷市場方面，歐盟執委會除蒐集各會員國對市場進入障礙之反應，
亦透過歐洲商會瞭解相關貿易障礙，再透過雙邊或多邊諮商管道，以解決第三國市
場進入之障礙。至於歐盟境內市場，執委會則藉由相關研討會、網路徵詢利益團體
及公眾之意見，並進行相關評估、協調會員國立場後，再調和會員國法規或簡化現
行規範，以促進境內市場之自由流通。
為促進不同規模企業彼此合作，歐盟或會員國主要透過加強與學術研究單位合作，
進而促進各地區中小企業之合作關係，並逐漸形成產業群聚。相關行動計畫包括支
持發展企業群聚及網路結構，建立相關技術平台，透過資通訊科技之運用，加強全
歐洲中小企業合作，並透過公協會之協助，拓展歐洲境內市場以及第三國市場。
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四. 日本
(一)政策類型
日本的中小企業政策因有各種法令之制定，使政策種類相當繁多。日本中小企業
政策的主管機關為中小企業廳成立於1948年。日本政策隨著時間演化，1950年代起
由於日本重化學工業之興起，使大企業與中小企業間之差距越來越大，不管是生產
力方面或是勞工薪資所得方面，中小企業都只有大企業的5成至6成左右，這個年代
的中小企業政策以保護中小企業為主要目的。1963年所制定的「中小企業基本法」，
將過去繁雜的中小企業政策做有系統的體制化，以強化中小企業的競爭力為目標。
1980年代為止，日本的中小企業政策重點並沒有放在創業或是創新中小企業上，直
到1990年代初期泡沫經濟破滅後，許多企業倒閉。1994年日本創業風潮展開，使日
本經產省以及中小企業廳等思考具體的支援創業政策，1994年日本公佈了＂創業支
援措施＂政策，真正屬於創業類型的政策。從政策的演進可以瞭解到日本的創業政
策也是以中小企業政策為基礎，屬於中小企業政策延伸類型。
利基型政策部分日本也對婦女、青少年、中老年人及再創業者提供低率的創業貸
款。日本非常鼓勵女性創業，日本商工會議所、全國商工會議所女性會聯合會共同
主辦的＂女性創業者大獎＂，每年提供獎金鼓勵與表揚傑出的女性創業家，塑造女
性創業的風潮(日本經產省，2009)。
(二)政策構面
1.機會
(1)營造有利於創業的法律環境:
由於日本在經歷80年代泡沫經濟高峰，90年代初期經濟從高峰掉入谷底，經濟狀
況陷入低迷，日本的商業環境在相當惡劣，新公司的設立家數少於倒閉的家數，日
本政府為使中小企業能習慣新的經營環境與鼓勵創新創業，提出了以下政策
44
1)新事業創出促進法
為鼓勵創業，1998年日本頒布「新事業創出促進法」，主要的促施包含提供新企業
資金、人員、資訊、科技和其他支援，並以五年後新設立事業的數量倍增為目標。
為降低設立公司門檻導入了「資本金1日元的公司」的設立制度，這個制度用意在設
立公司時，可以不準備最低資本金(300萬日元～1,000萬日元)，但是需要在設立5
年以內補充最低資本金，這將由經濟產業大臣確認申請公司未來是否有能力補充資
本資金，方可適用此規定。
2)創業支援政策
1995年4月實施了「中小企業促進創造事業活動臨時措置法」，規定創業後未滿5
年之中小企業或是研發費用占營業額比率在3%以上之中小企業，給予低利融資、債
務保證、設備投資減稅、以及技術改善費補助金等方面的支援。
(2)提供創業融資和貸款便利:
為了協助創業者與中小企業能夠順利的籌措資金，日本以金融體系與保證制度下
支援。
1)金融體系融資
政府與私部門的銀行合作成立了「公庫」，扮演創業支援政策融資的角色，配合政
府的政策提供中小企業資金，日本公庫分別為「中小企業金融公庫」，提供中小企業
發展事業所需的長期資金，以及提供中小企業長期、低利率的資金，貸款上限為760
億日幣; 「國民生活金融公庫」此機構主要提供給小型企業小額、無擔保的貸款，
貸款上限為1,010億日幣。「商工組合中央金庫」，提供全方位服務的金融機構，其資
金來自政府、中小企業合作伙伴以及其他組織，貸款上限為980億日幣。
45
2)信用制度建立
除了上述融資部分，因中小企業缺少擔保品而不利於融資，建立了「信用保證系
統」以加速中小企業取得資金。日本於全國設立52 個「信用保證協會」法人組織，
替信用不良或擔保品不足的中小企業保證。該會則在承受中小企業貸款保證時，則
向「中小企業綜合事業團」投保。若中小企業無法償還貸款，「信用保證協會」則須
代為償還，並由「中小企業綜合事業團」支付70%~80%的償還金額(段樵等，2003)。
2.激勵
(1)建構促進創業的文化和機制
日本普遍有一種輕視企業家的文化，社會的氛圍是有「創業成功者＝賺大錢＝不
好的事」之扭曲印象。從下圖2-6所顯現的結果看出，日本相較於美國與先進七國而
言，日本對創業家之社會企業評價（尊重創業家之人數百分比）排名最低。
日本1998年設立「企業家大獎」，該獎是頒發給一年中特別優秀的中小企業經營者
的獎項，評選標準是企業的業績、未來成長性及社會貢獻度，及能否給予支撐日本
社會的年輕人以夢想，日本軟體銀行創立者孫正義也曾獲頒此獎，藉此獎塑造社會
上民眾對創業有正面的看法(王素彎等，2007)。
圖2-6 各個創業家在民眾心中地位評比排名(日本創業活動調查，2007)
8.0
47.3
55.6
51.6
45.1
91.0
63.5 62.9 60.7
49.7
38.0
71.0 71.7 71.7 72.6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1999年2003年2004年2005年2006年
%
日本
美國
英國
46
(2)實施目標群體政策
1)支援輔導系統
女性在創業方面常面臨到資訊取得不易或是經營管理能力的不足，日本政府專位
女性創業者設立了「創業支援中心」及「女性與工作的未來館」提供各種不同的課
程及研討會，與女性創業者分享創業的專門知識及經驗，包含了如何擬定營運計劃
如何兼顧小孩及事業、如何籌措資金如何改善營運狀況等問題。 日本非營利組織
「WWB Japan」提供女性創業者的顧問服務，全國共有約60名有經驗的女性創業者顧
問，提供個別或團體的諮詢服務(WWB Japan,2009)。
在女性職場能力的訓練方面，「女性與工作的未來館」及「性別平等局」在全國
各地設立的兩性平等中心均提供工作技能及職涯規劃等研討會，另有包含電腦、商
務禮儀的基礎課程；「生涯職業能力開發促進中心」則提供較長期四到六個月專業
的進階職訓，課程相當全面性，有國際貿易、物流、企劃、電子商務管理等，以上
課程免費，學員僅需負擔教材費(經濟部中小企業處，2009)。
2)資金取得
日本中小企業金融公庫及國民生活金融公庫提供針對女性企業家的創業融資專
案，範圍包括設備資金及長期營運資金，且其若為技術及知識密集產業或是在需增
加就業機會的地區投資者，可適用較優惠的利率。
3.技能
1)發展全民創業教育
由於日本的職業教育具有普遍性，因此創業教育從高中就開始滲透到技職教育中，
漸漸形成了具有廣泛性的創業教育模式，透過兩種教育的結合傳達創業的理念，期
待每一個學生都能以服務社為己任。
近年日本大學也開始注重創業教育，如2005年獲得日本文部科學省評為「優秀教
學實踐獎」的大阪商業大學於2002年開始創業教育，宗旨是培養富有創業精神的創
47
新型人才。創業教育的內容主要分為三塊，第一為校內的創業教育;第二為高中創業
教育的支援;第三為創業競賽。課程內容除了理論外也加強個案討論、市場調查研究
並與業界的交流，希望藉由學校的課程能與實務結合，降低學生理論與實務間的差
距(中華碩博網，2008)。
(2)建構扶持小企業的基礎結構
1)設立育成中心
日本育成中心設立於1983年，日本政府公布的「高度技術工業集積地域開發促進
法」，希望結合產業、學術，作為企業化支援設施之一環。日本育成中心的概念是始
於1966年東北產業技術開發協會就具有此功能。由於日本經濟環境的不佳，企業開
業比率降低，日本政府開始思索由政府力量來支援創業措施，而育成中心的設立即
是策略之一。日本育成中心的設立也在1980年代中期之後快速增加，目前已有60家
左右各種的育成中心。
日本育成中心的特色是大部分由公、民雙方出資設立，也有部分由縣市政府主導。
因此，育成中心大都設立在政府所提供的土地上，由地方政府免費提供者為多，因
此，育成中心之營運受地方政府影響很大。育成中心之設立目的絕大部分是以「育
成研發型企業、支援將研究成果商品化以及開創次一代主導性產業」為主。至於民
間設立的育成中心則並不特定以研發為目的。
日本育成中心提供之服務的種類包羅萬象，但是提供辦公設備是必備的，其他還
提供會議室、共用辦公室機器設備、實驗用機器設備、經營研討會、圖書資料室、
技術指導、展示空間、人員訓練、融資、法律稅務諮詢、補助金之申請、餐廳、資
訊等等。由於日本的育成中心以地方政府出資協同設立者為多，因此大都由政府機
關之職員兼負行政工作，也有部分是由民間企業人士兼職。育成中心有專任經理人
設置的比重不到二成。這與美國的育成中心體制相當不同，美國有專業經理人來負
責育成中心之營運以及支援進駐申請等。由於經營知識和能力需長期累積，日本制
度較為缺乏這項專業經理人的設計也顯示日本創業體制較為薄弱。
育成中心的目的之一是提供創業初期的中小企業較為低廉的營運成本，因此大部
48
分日本育成中心之租賃費用較市價低廉。由於大部分進駐企業是屬於創業期，而畢
業後需立足於大環境，因此企業間交流是重要項目之一。如何使進駐企業與外部企
業間有交流管道，是育成中心提供的服務之一。還有，創業企業大都只有自己的專
門技術，對於其他相關技術，透過育成中心之交流活動，彼此交換意見甚至相互交
易，這對創業初期的中小企也極有助益。這些方面的工作，日本育成中心做得極為
成功。
2)導入資訊系統
為促進中小企業的資訊化，經產省於2004年6月開始結合政府機構、金融機構、民
間企業及團體，在日本各地組成「IT經營支援團隊」，舉辦的支援活動包括：企業經
營者研習會、IT經營模範企業的介紹、成功事例的發表會、IT經營教科書的介紹、
個別顧問服務、各種訊息提供等研習會。
此外日本也導入Telework計畫，Telework指的是運用資訊及通信技術，使勞工能
夠不限時間和地點投入工作；推廣Telework的對象，除了一般上班族、SOHO族、老
人及身心殘障者外，女性常因育兒及照顧家庭等因素而無法全時投入工作，因此若
能夠在家上班，將能幫助女性達成工作與生活的平衡，同時也能更有效率的利用女
性勞動力。2005年日本Telework所佔比率約10%，為於2010年時將此比率提升至20%，
由經產省、總務省、厚生勞動省及國土交通省等相關部會組成工作小組，推動
Telework的普及計劃；除了加強通信等基礎建設和企業取得相關設備在稅務上的優
惠等全般性措施外，也有許多針對女性的支援措施。
日本對導入電子商務亦有補助措施，電子資料交換系統可說是電子商務的基礎，
本方案的目的即為補助中小企業導入電子資料交換，中小企業可向各地經濟產業局
提出事業計劃書申請補助。
3)成立中小企業支援中心
中小企業支援中心主要是在於協助事業開創和商業創新。除了提供管理策略、行
銷和其他諮詢服務外，對於欲創業者亦另提供中小企業分析師、會計師，和其他的
49
專業諮詢來協助中小企業。
4)設立商情中心
新創企業或是中小企業不似大型企業對市場、上下游關係有充分的瞭解，因此日
本政府有相關單位負責此工作。為了促進出口，日本的中小企業可透過日本貿易振
興會系統，在共同的資料庫中與國外中小企業配對，廣泛的搜尋策略合作和商業連
結伙伴。中小企業廳同時也對因國際策略合作而產生的實際議題提供解答。為了在
全國或全球市場上建立品牌，中小企業廳全力支持由日本商工會議所提出，促進日
本品牌的資助計畫，提供的協助有市場調查、專家邀請、規劃、新產品的發展與評
估、國內外展示和協助市場發展。
五. 韓國
(一)政策類型
韓國中小企業約有240多萬家，佔企業總數的98.3％。 韓國政府認為，扶持中小
企業是恢復國家競爭力的必由之路，要對經營良好的中小企業進行毫不吝嗇的支持。
韓國經濟起飛初期，中小企業成為實現其經濟高速增長的主要產業基礎。 60年代中
期韓國政府強調大企業的重要性，提出“淘汰中小企業＂的觀點，尤其在鼓勵出口
政策下，大企業勢力不斷擴張使的在經濟上的主導地位因此形成。 相對的，中小企
業在經境的影響力逐年下降。 70年代後期，韓國經濟發展重心轉向重化工業為主，
大企業的地位更顯重要。70年代之後幾次的石油危機爆發，暴露了大企業在製造生
產方面的弱點。亞洲金融危機凸顯了大企業過度依靠銀行資金的供給，造成更大的
營運風險，加速的大企業的迅速崩潰。 直至80年代，韓國政府開始正是中小企業的
發展，中小企業地位才略有回升。
過去韓國對中小企業的政策架構是從大企業手中保護中小企業，並從中增加中小
企業的穩定性。2004年起，政策朝向培育企業家精神及中小企業創新等更具競爭性
的方向發展。韓國中小企業政策的首要目的是為中小企業創造好的商業環境，任何
人擁有創意的點子或努力，都能夠開創一個具創新能力和全球競爭力的中小企業。
50
各種政策的建立皆在中小企業擁有活力及創造力前提下發展出來的，希望中小企業
能成為帶動韓國經濟成長的引擎和就業製造機。針對不同類型及處在不同成長階段
的中小企業，韓國提出不同的對應政策和計畫，範圍包括：創業時期、創新、人力
資源發展、金融和行銷。韓國的創業政策類型也是屬於中小企業政策延伸的類型。
利基型的政策為1999年韓國「企業女性支持法」通過，韓國女性經濟人協會成立，
同年該會全國12個分會成立。該協會並成為女性企業支持法的法定推動組織；並且
與韓國中小企業處合作，並以促進韓國婦女經濟發展，提升婦女企業主地位，提供
諮詢服務及保障其權益為服務目標(KWEA,2009)。
(二)政策構面
1.機會
(1)營造有利於創業的法律環境:
1)簡化創業手續制度程序
1998年4月，韓國成立管制改革委員會，檢視和廢除現有法規。基於環境和健康的
必要性，新法規實施前須先經過管制改革委員會的複審和核准。自從1999年，管制
改革委員會廢除一半以上約八千多條的現有法規並改善許多項目。韓國已密集進行
法規重整，透過管制商業活動法規的流暢化，如公司登記和證照、價格控制等，減
輕中小企業行政負擔，以利改善商業環境。如新創企業設立工廠，政府有效率的改
善申請程序，單一的工廠設立機制引入後，所有創業相關的必要核准，在地方政府
的中小企業單位繳納一份表格即可完成。
2)修改破產法
創業可能不是一次就能成功，為了讓創業家還有東山再起的機會，韓國政府藉由
改善「破產法」來幫助遭遇財務困難的企業結束或重整。小企業較快速、成本較低
的破產程序已上路。政府藉由整合三個現有破產相關的法規，成為一個單一的破產
51
法，該法允許股東選擇最適的破產程序，來達到降低成本的結果。
3)租稅減免
韓國對剛成立的企業和創投公司施行一套周全的租稅誘因制度。六年所得稅和營
業稅減50%。取得的資產在創業的頭兩年免課徵財產取得稅和註冊稅。創業頭五年
的財產稅減50%。創投公司和剛開業公司的員工從認股權的獲利免計入所得稅稅基，
但上限為3千萬韓元，且認股權需在三年內被行使。
(2)提供創業融資和貸款便利:
1)信用制度建立
政府提供信用保證給那些因擔保品不足而無法獲得貸款的中小企業。此項服務讓
中小企業可透過信用保證機構，如韓國信用保證基金、韓國技術信保基金和地方韓
國信用保證基金辦公室，來協助企業獲取銀行貸款。符合資格的小型企業主、正逢
創業階段的企業、以科技為主的中小企業和重整中的中小企業，皆可透過中小企業
公司從政策基金中取得貸款。
許多新興產業如網路或是IC設計等公司往往缺乏有形資產，韓國政府透過科技保
證方案，協助中小企業取得貸款。此方案是由專門機構評估中小企業技術的價值、
可行性和市場性，然後金融機構再以此評價為基準來放款。這方案對那些擁有優越
技術，但卻因有形擔保品不夠而無法取得貸款的中小企業來說極為重要，因為在高
科技產業裡的企業通常都缺乏有形的擔保品。
2)政策基金補貼
韓國政府運用新科技商業基金來資助為了商業化的新科技，對所需要的設備投
資和原料購買的成本做補助。另外也提供較長期的低利貸款給計劃購入IT設備、導
入電子商務的企業，融資期間八年(含三年寛限期，於剩餘五年攤還)，額度為所需
費用的100%(上限二十億韓圜)。
52
2.激勵
1)建構促進創業的文化和機制
全球金融危機給韓國帶來了巨大衝擊，進出口額急劇下降，國內消費萎靡不振，
失業率急劇上昇。在這種情況下，高達83.8%的高等教育入學率使韓國大學畢業生面
臨空前的就業壓力。韓國政府利用90年代末亞洲金融危機以來積累的經驗，將大學
生的就業壓力轉化為創業動力。2009年初針對韓國大學生進行的創業意願調查顯示，
28%的被調查者表示將放棄就業，選擇自主創業，超過半數大學生選擇創業的原因是
收入高、受到成功人士激勵，為了生計而創業的人僅佔5.4%。在金融危機前韓國大
學生多數是不願意創業的，最渴望的是畢業之後進入一家大公司。當時韓國長期被
大企業壟斷，新生的較為弱小的企業很難進入寡頭控制的市場，無本或低成本起家
的大學生創業則更難進入市場，且風險很大，大學生創業熱情不高。韓國政府與民
間不斷的努力，塑造了整個創業的氛圍。韓國中小企業廳設立了一項創業基金，獎
勵扶持大學生創業。為應對金融危機帶來的就業難，創業基金由2008年的2.5億韓元
增加到2009年的6億韓元，計劃扶持120多個優秀大學生創業小組，平均每個小組可
獲得800萬韓元。政府也籌集2.2億韓元用於獎勵扶持大學生創業項目，比2008年增
加12%，每個創業項目將獲得1000萬韓元的支持。一些團體和企業也積極為大學生提
供創業基金。例如，首爾產業通商振興院為在首爾學習的大學生設立了「大學生創
業獎」，每年為專家評選出的10個優秀創業項目提供800萬韓元的資金支持，以上這
些做法都使得大學生願意投入創業對創業極具信心，她們更認為創業是重新發現自
己的人生意義，這也是一種成功。創業已經變得不是簡單、被動的選擇，更是人生
另一個積極的目標。
(2)實施目標群體政策
1)頒布女性支持法
韓國於1999年通過女性企業支持法，並以韓國女性經濟人協會作為推動女性創業
的單位。韓國女性經濟人協會也與韓國中小企業處合作，參與或執行許多政府婦女
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創業培訓計畫。韓國全國設有12個女性創業育成服務中心，提供有心創業的女性在
技術，設施設備，辦公空間，營運基金等方面的支援，另外有女性專屬的創業課程，
針對不同創業模式，透過不同的課程、電腦技術訓練、及獎勵教育方案協助女性一
圓創業理想。除了韓國女性經濟人協會主辦的支援措施外，韓國政府對女性企業提
供了許多優惠，例如財務上的支援、政府採購案及工程招標案優先考慮女性企業、
課程及研討會、創業資金上的協助，這些支援措施增加了女性創業的成功率。
2)推行電子商務
與其他國家不同的是韓國為APEC研究中唯一針對女性電子商務有具體推動政策的
國家，93%的女性企業屬屬於微型企業，較難以對其企業提出資訊化的協助措施。韓
國的作法是先提升女性個人的資訊能力。在1999年推出的「One Million Homemakers
＇ Internet Education」是針對女性及其孩童的一般性網際網路訓練課程，之後為
增加女性在e化時代的經濟活動參與，訓練課程擴展到電子商務；例如：「Korea
Agency for Digital Opportunity and Promotion」、韓國中小企業局、MOGEF都有
提供或贊助女性電子商務訓練課程或研討會，訓練對象涵蓋一般女性工作者、主管
和自由工作者。
在培育女性電子商務人才方面，最大的進展是於2002年成立的女性電子商務網
路學院，這是由貿工能源部贊助與Ewha Women University合作執行的三年期計劃，
目標在培育女性電子商務人才，使優秀的女性人力能進入電子商務領域，此計劃已
於2005年結束，但其成果已經起了帶頭的示範作用。
3.技能
(1)發展全民創業教育
1)擬定培訓方案
韓國政府針對創業教育有一系列的政策，推出幾個訓練方案，例如：創業課程、
創業俱樂部、創業研究所，這些都是希望藉由短期的訓練計劃目的為增加創業家和
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新創公司的管理能力提高這些公司的生存率。創業課程與當地大學和專業機構合作，
每年提供約100堂的課程，期能培育出創業專家。
2)向下扎根傳遞創業精神
為將創業精神灌輸給青少年，有80個國中與高中施行「商業領袖訓練計劃」，約
有2萬位學生參與計畫，修習個案課程，包含自我管理、創業、商業行政和財務。韓
國政府也提供大學內的創業社團資助，協助實現其商業構想，以訓練大學生成為有
創意、有毅力的企業家。
(2)建構扶持小企業的基礎結構
1)推動資訊化與成立商情中心
韓國中小企業局於2001年啟動「中小企業資訊化推動計劃」 ，三年內協助三
萬家以上的中小企業資訊化，並由政府補助部分的訓練成本及諮詢費用，以提升中
小企業的競爭力;另成立「中小企業資訊銀行」，主要的任務有搜集、整理、並建構
中小企業資訊化時可能需要的資訊，為中小企業提供多樣化的資訊服務。
2)設立育成中心
韓國設立育成中心是為了提升剛成立之科技公司的存活率，目前約有300個育
成中心遍佈韓國各地，培育約4,000家中小企業，被培育的中小企業可獲得辦公或生
產空間、諮詢服務、行銷教育和其他的協助。
3)成立創業支援中心
成立創業支援中心在韓國各種鼓勵措施中，效果最直接的要數成立以大學為依托
的創業支援中心。幾乎在韓國的每一所大學裡面，都有此中心。這裡實行嚴進寬出
的政策，對大學生要求進入中心的申請，韓國政府和學校進行嚴格篩選。尋求創業
機會的大學生需要提供詳細的創業計劃，然後根據創業的方向，由大學教授和創業
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投資專業委員會組成的審查團來評審決定。如果能夠通過篩選，順利進入創業支援
中心，創業的路就變得順暢了。在創業支援中心，屬於一站式的服務，這邊提供了
創業所需的人員、場地和資金。中心提供租金很低甚至免費的辦公室以及桌椅、電
腦等各種辦公必備設施，並且幫助大學生聯系各專業的指導教授，協助進行可行性
調查和分析，向經驗不足的大學生提供法律、稅務、談判等諮詢服務，還幫助大學
生進行籌資。
4)人力培訓
韓國於2001年成立電子商務人力資源發展中心，其功能包括培育電子商務的專業
人才、發展及改善電子商務課程、研究電子商務的人力政策、以電子學習擴大訓練
實施的方式及地點。
5)設立代理機構
新創事業與中小企業往往缺少人力，且積極投入於事業中，對相關的法令、財務
規劃、營運計畫書的撰寫都不是那麼熟悉，韓國政府設立相關的代理機構，幫助公
司處理創業活動的繁瑣事務，使創業家能專注於營運上。
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第三章 研究方法
第一節 研究架構
本研究架構以創業政策的框架(Lundstrom & Stevenson,2001)激勵、機會、
技能為第一層構面，並經由上述文獻探討之學者對創業政策目標之研究
(Degadt,2004;Kayne,1999;Rubel,2000)、次級資料蒐集以及相關的整理，並以
此發展成政策的五大目標，藉此瞭解執行組織是否正確傳遞政策並瞭解目標族群
對政策目標認知是否一致，分析執行面的落差。研究歸納出本文之研究架構如下
圖3-1，並說明如下:
第一層為創業政策框架與目標層次，創業政策框架分為激勵、機會、技能，然
三大框架下定義下，有些政策目標的實行是橫跨兩個框架的。如:目標2.實施目
標群體，目標群體下所需要的扶持方式不同，融資與賦稅的優惠也有所差異，此
為機會框架下之目標，各國政府也鼓勵青年、婦女、失業人口此類的目標族群近
因此也屬於激勵框架下的目標;此目標為激勵與機會下的目標;目標5.建構扶持
小企業的基礎結構，新創事業缺乏資源與基礎的硬體設施，政府提供相關的支持
屬於機會框架，但基礎結構除了硬體，政府也設立相關單位提供創業的諮詢、知
識的傳達等，屬於技能框架下，因此軟硬體的扶持方式使目標建立在兩大框架下。
另三個目標如:1.建構促進創業的文化和機制4.提供創業融資和便利貸款6.發
展全民教育等目標可分別歸類至三大框架下。第二層為執行組織，執行組織的類
型不同也將影響政策目標是否可確實執行;第三層為政策執行的目標，目標群體
為政策執行的接受者，並能給予回饋，以瞭解政策目標執行與實際認知之差距。
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圖3-1 研究架構
政策框架與目標
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第二節 構面說明
本研究架構分成三個層次，第一層為政策面，政策擬定須考量哪些方面;第二
層為組織面，執行組織單位與結構為何;第三層為執行面，政策最終的目的是希
望能幫助目標族群能成功創業。
一、第一層為架構由 Lundstrom and Stevenson(2001)針對創業政策擬定提出的
框架與文獻探討整理之五大目標:
1.創業框架:
(一)機會:
為潛在創業者提供資源和環境支持，資源的獲得是提供新創事業便利的融資與
稅賦的優惠;環境的支持是減少創業者的行政負擔及手續的複雜性，降低創業門
檻。
(二)技能:
提高潛在創業者或初創企業業主的創業和經營管理能力，減低創業的風險並期
能永續經營。。
(三)激勵:
創業政策與中小企業不同之處即是創業政策是在個人層次上激勵人們進行創
業，強化個人追求創意的傾向。政府可以透過創業文化與創業教育強化創業意識
並樹立創業成功之典範，達到鼓勵個人創業的目的。
2.創業政策五大目標:
(一)建構促進創業的文化和機制
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一個國家的創業發展水平往往和本國的文化緊密相關，要促進創業，政府就應
該採取相關措施來建構能最大見度地促進創業的文化和相關的機制。作法可以是
通過新聞媒體的宣傳來提高人們創業的意願，另外則有頒發創業和中小企業獎項
是最常使用的促進創業工具。政府有意的數立令人欽佩的企業家典型，可以激發
和鼓舞人們創業成為企業家。
(二)實施目標群體政策
統一的創業政策很難滿足不同創業群體的需求，有些特定的群體在創業方面有
先天的劣勢。因此，有必要針對不同的特殊目標群體制定和實施不同的創業政策。
最常見的目標群體有青少年、婦女、少數民族、失業人士等。為了有效的識別目
標群體的需求，來制定可行的解決方案。
(三)營造促進創業的法律環境
中小企業在創立和發展過程中會面臨很多的問題和挑戰，特別是在繁複的法律
規範前，要促進新企業的創立和中小企業的成長，政府首先應該致力於位創業營
造良好的法律環境，減輕小企業的法律和行政負擔。為促進新企業的創立，許多
國家開始採取簡化申請的程序。更實際的做法是減少創立企業的規定和手續。
(四)提供創業融資和便利貸款
許多國家的政府採取各種措施來滿足創業者和中小企業的融資需求，如:實施
中小企業貸款政府擔保計畫，設立小型貸款基金、風險資本基金和成長貸款基金，
使之融資更為便利。
(五)建構扶持小企業的基礎結構
在建構扶持小企業基礎結構、資助小企業主和新創企業方面，各國都採取了許
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多有效的措施，主要包含了顧問諮詢制度、企業外部網絡、設立育成中心等。幾
乎每個開發中國家都有扶持中小企業的相關組織，為新創和中小企業提供諮詢、
建議、規劃等服務，並開闢方便的融資以及市場和技術等資源交換管道。
(六)發展全民創業教育
只對青年進行創業培訓是不夠的，必須有計畫的長遠規劃發展全民教育，把創
業教育和從小學到大學各層次的學校教育結合起來，使創業教育更為完整並向下
扎根。
二、第二層次為執行組織層面，各國發展創業政策的歷史與執行組織有所不同，
使得創業政策的執行單位以不同的組織結構型式執行。
(一)垂直型組織結構
特定的政府部門各自執行不同內容的創業政策，每個部門負責自己的目標族群，
各部門之間較無橫向的溝通。
(二)水平型組織結構
各級政府和各政府部門在共同執行創業政策，但需透過溝通彼此支援。此類型
組織面臨的挑戰如何有效率、確實的執行創業政策。
(三)傘型組織結構
設有專責部門制定創業政策後，透過相關機構來實施創業政策，並對其組織進
行監督與管理以確保創業政策的連貫性與一致性。
三、第三層為目標群體，執行政策的目標群體為產業界的企業、新創事業的創立
者及近來各國創業主要研究的女性族群，政策內容的目標與目標群體是否能確實
瞭解與接受為政策成功的主要關鍵因素。
61
第三節 研究設計
一、質性研究
量化和質化代表兩個不同的研究取向，量化研究所採用的是以統計的方式，採
取大量的樣本加以分析，驗證某個理論。質性研究是強調詮釋的藝術性科學，質
性研究的目的不在解決問題，而是重新認識問題。質性研究是透過深入的個案分
析，以文字為主詳細的描繪出實況與細節，對所觀察到的現象加以批判產生知識。
質性研究的標準不是以信度、效度來衡量的，質性研究追求的是傳神的詮釋、合
理的推論以及批判的精神(蕭瑞麟，2007)。質化研究不在發現規律，而是在歸納
現象，他不再檢驗，而在發現(Yin,1994)。 徐宗國譯(民86)認為質性研究是指
任何不經由統計程序或其他量化手續而產生研究結果的方法。他可以是對人的生
活、故事、行為、以及組織運作、社會運動或人際關係的研究，只要是利用質化
程序的研究進行分析而不論是否用到量化資料都算是質性研究。本研究採用質化
研究，相關原因說明如下
(一)依研究目的而定:
本研究旨在找出我國創業政策的目標是否完整與執行面的落差為何，屬於探索
性研究，因此採取個案研究方法，透過文獻與次級資料之整理，研究分析我國與
研究國家之創業政策之不同處，並透過專家訪談了解創業政策的目標與實際執行
的距離為何。這種需要處理如何與為什麼的動態研究，Yin(1994)認為定性研究
是比定量研究來的適當。台灣的創業政策隨著時間發展出不同的內容，政策執行
單位也分散在不同的組織，因此唯有透過質性研究的歸納與分析才能發現問題所
在。
(二)依研究結果而定
62
質性研究是指任何不經由統計程序或其他量化手續而產生研究結果的方法。
質性研究是觀察現象，不是經過控制或設計過的工具建立定律，本研究以次級資
料與專家深度訪談來獲得研究結果，屬於質化研究。
一、個案研究法
個案是質性研究的主要表現方法，同樣是質化研究但進行的方式也不盡相同。
本研究擬以史丹佛教授艾森哈特(Kathleen Eisenhardt)的個案研究法進行分析
(蕭瑞麟，2007)。此個案研究法分為八個步驟:
(一) 行動前的準備:
研究者首先要定出「研究問題」。在這個階段所定出的研究問題較為粗略。
但透過資料的日漸熟悉進而發展出更精確的研究問題。本研究經由文獻整理出創
業政策理論的框架，並藉由次級資料的收集瞭解國外的創業政策內容進而發展出
問題，並經過初步的專家訪談修正問題。
(二) 選擇個案
在個案研究中，個案的選擇是取決於理論的相關度，而非統計上的樣本數。
樣本的選擇性所考慮的是個案與理論的相關性。本研究選擇的研究國家除了我國，
另有在創業活動表現優異的美國、日本、韓國、歐盟等，專家訪談的部分包含了
產、官、學、創業家等，經由各方的角度來審視創業政策的目標與創業家感受到
的是否相同來研究執行面的落差。
(三) 定義資料蒐集範圍
研究者在進行實地訪談之前，要規範出資料蒐集的範圍，以避免到現場時蒐集
的資料不一致，如果要同時訪談多位研究對象時，這些規範可以讓蒐集到的資料
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更為聚焦。本研究在文獻探討後發展出訪談題綱，並藉由此題綱對專家進行訪談，
但研究對象可能看政策的角度不同，如:官方代表與創業家的角度不同，問題將
會以研究對象的角度來提問。
(四) 進入現場
個案研究的現場訪問又叫田野調查，在質化研究中資料的蒐集分析是一個不斷
循環的迴路，研究者是一邊蒐集資料並一邊分析資料。本研究進行為初步的專家
訪談並積極的把資料記錄到研究中，並進行與文獻理論的分析。
(五)分析資料
由現場返回後的工作為1)分析個案內的資料2)分析跨個案資料以找出共同或
相異點。本研究進行次級資料各國間創業政策的比較與台灣各執行政策部門之專
家訪談進行跨個案的比較。
(六)形成假說
經由前述的步驟，研究者會漸漸觀察到資料與現象的關係，構念之間的關係將
逐漸浮現。研究者必須不斷的比較假說與資料，讓兩者能夠緊密的結合。如果發
現假說與資料不合，研究者可以進一步修正假說。
(七)擁抱文獻
在文獻探討的過程中，找出相同與不同意見的文獻進行推論。
(八)結束研究
蒐集再多的資料也不會對研究有更多的補強，也就可以結束此研究。
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三、個案選擇
在這個部分，本研究最主要的目標是研究先進國家的創業政策與組織型態，並
且就以上目標與我國政策與組織進行比較。因此在選擇研究國家考量的原因有以
下幾點:
(一)代表性:
選擇GEM 評比創業活動頻繁且經濟表現佳之國家，因此選擇了美國、歐盟、日
本、韓國。美國總體經濟與創業指標皆被認為是表現最佳的國家，許多知名企業
皆是美國人創立。歐盟近年推動經濟發展政策的重點包含了創業研究與政策規劃，
並提出了一連串有關於創業之計畫書。日本創業活動指標與經濟表現在GEM 的調
查與歐盟表現是接近的，加上日本之國情與環境與台灣相近因此也選擇為研究對
象。曾經同屬亞洲四小龍之一的韓國，近幾十年來經濟發展成功，不論在工業、
金融表現都讓人刮目相看，因此選定以上的國家進行研究。
(二)相似性
為了要有效的跨個案分析，相似性也是個案選擇的考量之一。台灣、美國、美
國、日本、韓國內中小企業都佔了總企業數的九成以上，經濟體也多由中小企業
所支撐，一開始這些國家也都是先有中小企業政策轉換成創業政策。因為研究個
案的相似背景，將有助於與文獻中的理論框架中比較，減少因為獨特個案特色而
產生差異過大之結果。
(三)便利性
由於受限於研究經費與範圍，無法實地到以上國家進行田野調查，但因為這幾
個國家的成功經驗，文獻與網路上的資料相對於其他國家的資料來說較為豐富，
進行次級資料的收集也較為容易。
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四、個案資料收集
(一) 次級資料收集
本研究針對個案所收集相關文獻包括: GEM 年度報告、各國中小企業發展概況、
我國中小企業白皮書、各國中小企業處官方網站、ECD 國家創業環境政策等相關
書籍與報導。
(二) 深度訪談
深度訪談的部分，本研究針對台灣的產、官、學界的專家與創業家進行訪談，
產業界為工研院與資策會;官界為政策的擬定與執行單位;學界為研究機構的學
者;另外也訪談新創事業的創業家。訪談對象分別處於不同的角色，因此可以藉
由訪談交叉比對看法。
深度訪談前，本研究是先擬定訪談大綱，並透過電話與郵件方式給予受訪者有
所準備，期訪問進行時能收集到相關的資訊。至訪問現場時，依受訪者回答的狀
況予以提示或是更深入的詢問下去，而非只是照著題目提問，期能發現未被文獻
討論之問題。
五、次級資料分析法
本研究個案資料運用到次級資料予以研究，次級資料研究有許多好處，如:成
本上的考量、取得較為便利等，但次級資料的來源品質控制較為不易。次級資料
的來源有兩大類，(一)公開發行的次級資料:網路、報章雜誌、書籍、研究報告
等(二)電子資料庫本:線上電子資料庫、光碟資料庫等。本研究的資料來源主要
為前者，為確保資料品質，以下列方式評估(王榮祖，2001)
1.信度與效度
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(1) 係指次級資料的來源和收集方法的機能。
(2) 當資料來源是大型且有名的組織所做的，資料則較具權威
2. 測量偏差
(1) 蓄意的扭曲資料
(2) 資料收集方式的改變
本研究初步收集的方式皆以網路為主，若是新聞方式呈現，尋找各國的官方網
站資料予以驗證資料的正確性，符合資料的信度與效度。本研究次級資料主要是
各國創業政策的演進與做法，予以客觀的呈現，收集的方式一致，可減少測量偏
差的產生。
六、訪談對象
本研究供選擇7 個組織作為訪談對象，有政策執行的組織、產業界的代表、及
創業家，無論是在執行或是被執行的目標，都是與創業政策相關之對象。訪談對
象遴選原則與介紹如下，並彙整對象資料於表3-1。
(一)產業界
以政府創業政策規劃執行之民間單位為主，工研院與資策會成立皆以扶持台灣
資訊科技產業為目的。在經濟部中小企業處建構的創業平台也把兩單位規劃至平
台內的組織，兩組織有多年育成中心輔導中小企業的經驗與產業需求的研究，因
此能代表產業界對創業政策的看法提出建議。
1.工研院技轉中心
工研院為國際級的技術研發機構，成立宗旨即是帶領台灣產業技術升級，協助
建立新興科技產業，培育工業技術人才，提升企業國際競爭力。為配合政府政策
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工研院成立「工研院創業育成中心」，以提供孕育高科技事業的環境，協助創業
者推動其事業。技轉中心為2000 年成立，主要為有效推動智慧財產的加值與運
用，結合技術、專利、法務、投資、管理等專才組成一個百餘人的專業服務團隊，
中心的業務之一為新事業的推動，協助育成中心與新創事業的方展，因此也長期
關注創業政策，期待能幫助產業的發展。
2.資策會創研中心
資策會成立宗旨為促進我國資訊科技之創新與應用，協助發展知識經濟，肩負
的任務有協助政府推動資訊產業發展、建構資訊產業及知識經濟發展之基礎與環
境建設，在產業政策上資策會也是執行的重要單位之一。創新應用服務研究所(簡
稱創研所)，是台灣科技化服務的育成者，成立了南港育成中心與民生科技服務
大樓育成中心，也為台灣電子商務新創企業的搖籃。
(二)政府組織
經濟部中小企業處從早期中小企業政策執行到近年擬定創業政策為台灣相關
執行政策最悠久的組織，瞭解兩政策的擬定方向與政策目標的差異。民間社團法
人則是受某執行單位委託進行創業政策的擬定與研究，主要集中於實施目標群體
的創業政策，也可從此單位瞭解到組織角色扮演與政策目標之關係。
1.經濟部中小企業處
經濟部中小企業處為專責負責相關於中小企業的事務，主要任務為營造優質中
小企業發展環境、強化中小企業經營管理輔導功能、建構中小企業創業創新育成
平台等，處下分為有政策規劃組、經營輔導組、創業育成組、知識資訊組(資訊
應用科、資訊小組)、財務融通組等。因此從政策的擬定、企業的創立與經營中
小企業處的創業政策涵蓋面最為完整，歷史也最悠久。
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2.民間社團法人
此一社團法人結合學術界、企業界與政府機構從事研究，主要任務有依據政府、
民間企業需求，辦理各類管理研討會、推廣、落實政府相關政策、扮演政府與企
業間溝通橋樑，適時提供政府建議、為政府各機關或企業撰擬研究計劃，以利目
標達成。目前正接受政府其中之創業政策執行部門之委託，進行相關創業政策的
擬定與研究，因此雖為社團法人但卻是實際政策的制訂單位。
(三)學術界
選定長期關心創業政策之學者進行訪談，從相關的研究報告瞭解中華經濟研究
院有專責單位研究創業政策，藉此可瞭解台灣與各國創業政策間的差異並從中發
現政策不足之處。
1.中華經濟研究院
中華經濟研究院長期以來擔任國家的政策智庫，對於國家的重大政策進行研究，
提出建議，協助政府引導國家的發展。中華經濟研究院長期對中小企業政策、創
業政策進行研究，並提供政府政策建言，因此對相關的政策領域相當熟悉。
(四)創業家
根據調查(盧智芳,2005)新創事業存活50％不超過一年，另外37.5％也在3 年內
結束，因此本研究定義成功的新創事業為設立超過三年，且營收穩定，年營收一千
萬以上之新創事業負責人。
1.PLaiN
PLaiN 是一家結合網路與實體店面的時裝公司，成立於2005 年專門銷售自製
的流行服飾與配件，年營收一千兩百萬左右。由一群熱愛搭配的年輕人，經過多
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年的心得與感受，認為台灣缺少適合亞洲男性身材的服飾，因而成立的這家公司。
經過四年的努力，會員人數超過上萬人，月營收更達到百萬元以上，成功的故事
也被電視台、雜誌訪問，為成功創業的典範。
2.X2VGA
X2VGA 主要業務為遊戲機週邊的製造與銷售，成立於2002 年，是一家以電子
商務模式為主的公司，每年營收約一千萬台幣。由於目標族群屬於利基型的專業
級玩家，各地市場規模不大，但透過網路的無國界性，把零碎的市場藉由網路集
中而成為可獲利的市場，開創一個成功的營運模式。目前公司獲利穩定並持續成
長，公司創辦人也是經由創業失敗的過程中，再次創業而獲得成功，經驗值得借
鏡。
表3-1 訪談對象資料
服務單位 職稱 姓名 負責業務
工研院技轉中心 資深經理 徐竹先 新事業輔導與推廣
資策會創研中心 所長 楊仁達 扶植新創網路事業
經濟部中小企業處 科長 王秀琴 創業政策擬定
民間社團法人 組長 B 先生 創業政策擬定
中華經濟研究院 副所長 王素彎 創業政策研究
PLiaN 創辦人 Akko 策略規劃
X2VGA 創辦人 L 先生 國際行銷
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一. 訪談題綱
本研究之訪談題綱依據研究架構之設計，分別針對四大方向進行問題擬定1)
政策面:我國創業政策的內容和中小企業政策的差異2)組織面:各部門資源的分
配與角色衝突的問題3)執行面:政策執行成效評量4)政策補強:現行政策是否有
需要加強的部分。依據文獻資料與蒐集他國的次級資料來擬定子題。訪談的內容
依據當時訪談的情境與受訪者的互動而有調整，也並非按照題目順序進行，訪談
題綱內容如表3-2。創業家為政策執行目標，因此訪問題綱轉換成接受者的角度
來詢問，以瞭解目標群體的需求為何，藉此來補足創業政策的內容，訪談題綱內
容如表3-3。
表3-2 訪談問題分類與題目一覽表
分類 題目
政策面 1.中小企業政策與創業政策是否相同?
若是否定的，兩種政策差異之處為何?
2.台灣創業政策以政府有限的資源，應否集中在培植某些產業上?
或藉由鼓勵創業增加就業機會? 還是應繼續加強中小企業政策?
組織面 3.創業政策的擬訂單位，台灣負責的單位有中小企業處、青輔會、勞委會
農委會等，如此的方式是否有最佳的執行效率?是否會有角色衝突的問題?
4.創業政策需要許多配套的政策一起執行(如:破產法、公司法)，政府是否有單
位扮演整合者的角色?或是該由哪個單位來扮演較為適合?
執行面 5.政策成效如何評估?
6.政策執行的困難之處?
政策補強 7.台灣中小企業政策或是創業政策較欠缺部分是哪些?
8.依據創業政策理論，政策的擬定可分為三方面1)機會 2)激勵 3)技能，
從這三方面可發展成政策擬定目標 1. 營造有利於創業的法律環境 2.建構
促進創業的文化和機制 3.實施目標群體政策 4.發展創業教育 5.建構扶持中小
企業的基礎結構，以上目標是否正確或應該加強哪一方面?
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表3-3 創業家訪談問題分類與題目一覽表
分類 題目
政策面 1.創業初期是否有尋求幫忙，如:政府、朋友、家人?
2.創業初期與現階段您覺得需要政策幫忙的部分有何不同?
組織面 3.創業初期與目前經營過程中，是否知道政府有哪些部門提供政策予以協助? 如果
有，是關於哪方面的協助?
執行面 4.在創業過程中是否覺得法令過於複雜，如:登記公司、稅務?申辦流程繁瑣?
5.如何定義成功的創業?
政策補強 6.回想創業過程或現在，最希望政府能做的事情是甚麼?
7.創業時有考慮過失敗的風險嗎?如果政府能給予善後是否更敢加速創業?
8.創業過程中最擔心的是甚麼?如:經營能力的不足、資金需求、家人不支持等
72
第四章 資料分析
第一節 專家訪談內容
本節以訪談大綱之各問題與各專家對同一問題間之內容做一整理，專家回答的部
分以受訪者之代表單位之第一字為代表，如:工研院代表以＂工＂表示，資策會以＂
資＂表示，經濟部中小企業處以＂經＂表示，中華經濟研究院以＂中＂表示，創業
加分別以公司名稱＂P＂和＂X＂來表示。訪談內容的順序以產、官、學、創業家來
一一呈述。
一.產、官、學專家訪談內容
問題一:中小企業政策與創業政策是否相同?若是否定的，兩種政策差異之處為
何?
工: 1.中小企業政策對象是現有與存在且繼續經營的公司。
2.創業政策的對象是新的一家公司或個人。
資: 1.中小企業政策有與多的補助性貸款，但審核相對來說是較於嚴格的。另中小
企業處有成立中小企業創投基金，但都是以創投角度來投資，現在的創投公司
都是投資已經獲利的公司，相對於新創公司的投資是非常少的。
2.創業政策關注的應是IDEA的商業化，融資方面也應以方面貸款與低利來獎勵
勝於單純補助，因為補助的門檻是高的不意申請。
經: 1.中小企業政策較偏重財務面與經營管理面，對經營者這方面的輔導較完整。
2.創業政策關心得層次是從new idea開始，並且需要對創業者進行相關創業能
力的培訓。
民: 中小企業政策是全面性的，創業政策與中小企業政策無差異，只是政策執行時
間點的不同，比如說經營管理技能都是創業者與經營者所需要的。經濟部中小
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企業處的組織下有:育成中心組、 政策規劃組等，這些組織下的單位就有包含
創業的相關業務。應此概括來說，中小企業政策是包含創業政策的。
中: 差別在於政策對目標實施的時機。
1.中小企業政策是針對已形成之公司進行輔導、規劃。
2.創業政策與中小企業政策有所重疊，創業需要理念、資金是重要的一環，其
他如法令諮詢等政策也相對重要，成立後需要專家對創業者進行輔導與諮詢。
問題二: 台灣創業政策以政府有限的資源，應否集中在培植某些產業上?或藉由鼓
勵創業增加就業機會? 還是應繼續加強中小企業政策?
工: 不需要去設限。政府應該做的是把環境弄好，類似造橋鋪路把路鋪好，上面跑
甚麼車不用去干涉。
資: 在網路創業這一部分政府應該可以加強補助，網路創業容易有小兵立大功的效
益產生，因為入場票的取得比起其他產業是容易的，就算失敗也易於退出。
經: 不用去限制創業類別。生意人嗅覺敏銳，哪邊有商機就會往哪邊跑。且政府過
去輔導的經驗被許多人認為是＂越輔越倒＂，因此應讓創業者自由發展。
民: 不應侷限在某些產業，進入市場第一步是重要的。事業是一個階段一個階段成
長的，比如鴻海，也是後來才跨入不同產業，成為世界第一的EMS公司。現在是
自由市場，產業進出容易。每家企業創業功能別不同，政府能給的都是先給基
本的。一開始輔導創業者，使創業者了解創業有一定的風險。台灣有許多屬於
技能型創業，不應該被抹煞。現在台灣的執行單位也針對不同的創業形式進行
輔導，如:中小企業處的對象是新創事業，勞委會則是微型生活服務業。
中: 從創業機會的角度不應該設限創業的類別，關於是否該獎勵特定產業，政府資
源應妥善的規畫，可另外分配預算來特別獎勵某些產業。
問題三: 創業政策的擬訂單位，台灣負責的單位有中小企業處、青輔會、勞委會
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農委會等，如此的方式是否有最佳的執行效率?是否會有角色衝突的問題?
工: 假如只由單一組織來執行創業政策是不容易的，不一定整合就是好，這些組織
可以類似以創投的角度來看，不同的創投來看同樣的企業，也會看到的機會是不同
的，因此由不同的組織來協助新創企業是好的事情。
資:本單位對此問題較無相關瞭解。
經:1.勞委會就有角色衝突的問題。勞委會的邏輯不對，鼓勵失業型創業，但卻不願
意讓負責人投保。
2.應該有部會去協調整合，但難以整合。各單位有本位主義，研考會有KPI來評
量，各部會都擔心因合作影響自身單位的績效表現。
3.許多政策是重疊的。比如:做地方特色的部會太多，工業局、勞委會、中小企
業處、商業司、農委會都在做相關的業務。政策規劃不一致，如:每個地區各
有其特色，台灣的油桐花，應該是想到苗栗。但台北縣也有類似的主題活動。
日本是整體性的規劃，政策不會重複造成浪費。
民: 各組織政策定位與使命不同。1.經濟性政策-中小企業處負責，目標為中小企業
爆炸性成長2.社會性政策-勞委會負責，目標為創造就業機會，勞工有一技之長
去創業轉換成自己的事業，並創造就業機會。整體政策應該不會有衝突這些創
業者之後都會成為中小企業不同的部門各有不同的目標，是有區隔的。
中: 近年有各部會有多頭馬車的現象，造成資源的浪費。早期有青輔會針對青年作
輔導，現在勞委會、 農委會的漂鳥計畫也都有類似的課程。另外勞委會的角色
與觀念有轉變，不再只是弱勢的角色，鼓勵勞工創業來創造就業機會，漸無角
色衝突的問題。
問題四:創業政策需要許多配套的政策一起執行(如:破產法、公司法)，政府是否有
單位扮演整合者的角色?或是該由哪個單位來扮演較為適合?
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工: 政府應該有此機構來扮演整合者的角色，中小企業處適合扮演此一整合的角
色。
資:本單位對此無特別之意見。
經: 中小企業處位階過低不適合擔任此一整合的角色，原因是中小企業處雖然照顧
95%的企業，但由於位階過低，不適合擔任整合與規劃的角色。經建會可考慮擔
任此一規劃整合的角色，但經建會目前僅是匯總各部門的意見，並無整合的功
能，非當初成立的主旨。建議應該由行政院來主導政策的規劃。
民: 中小企業處內部有政策規劃組負責規劃創業政策與中小企業政策，此部門應該
負責政策整合者的角色，政策規畫要一致性適用。
中: 其他國家有類似單位擔任整合的角色，台灣可由經建會來做。應做整合資源交
換，如:訓練課程，避免各部會開重複的課程造成資源的浪費。創業政策應該從
經濟部角度去看較為宏觀，不只從中小企業處的眼光來規劃政策。經濟部、財
政部、 內政部等，許多政策都是跨部會的，許多政策非單一部會來解決。政府
要下定決心，經建會也許是可以擔任整合的角色，但現階段要做的是要鬆綁法
令，法令問題是很麻煩的。
問題五:政策成效如何評估?
工: 可由不同的觀點來評估1.未來是否能上市2.經營五年未倒閉3.營業額的數字與
雇用員工比例、獲利能力等，以上都可為指標，但不同產業特性(如傳產、科技
業)不同，應該區分產業由不同的指標來衡量會較為客觀。
資: 就網路事業的創業政策評估較難以評估，網路事業的特點是公司人數少，因此
無法創造就業機會，也因此可能較無法評估政策成功與否。網路事業的評估大
多是決定於網路的會員數，但會員數與金流也未必成比例，因此在網路事業創
業政策的評估是較為困難的。
經: 中小企業處並非以年限的來評估創業政策的成功與否而使以創投的角度來衡量
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，在每個階段有不同階段的衡量方法，階段是由生命週期的概念來評估如: 種
子期、擴建期、成熟期等。另外從輔導的公司中會有些公司成為標竿企業，自
然而然的淘汰一些績效不佳的公司。中小企業處的績效評核單位是審計部，審
計部的績效評核以融資信保的比例是否低於呆帳比率來考核。但本處認為審計
部不該以單一比例來評估政策成功與否，應該如同創投的思考方式，是看最後
最後的槓桿效果，產生了多少的產值、創造多少的工作機會與經濟效益，發揮
乘數效果才是重要的，要看整體面，不應只看單一企業。
民: 較難評估，創業成功的定義每人不同。創業輔導同長前三個月是蜜月期，前兩
個月是關鍵，因為行銷手法用盡，往往成敗就是在這兩個月。經過六個月的協
助，之後也可找中小企業處。
中: 政策成功與否應該是考慮新創事業是否能永續發展，這才是成功的政策。
問題六:政策執行的困難之處?銀行放款問題?
工:銀行放款問題，新創企業尤其是科技型的企業面臨到融資的問題，擔保品與資產
的不足。 政府應協助建立無形資產的鑑價制度與研發方面的補助，或是建立審
查會的機制，審查會應由產、官、學、業界專家組成且嚴格審核。
資:許多政策的美意，但由於政策執行者的考績原因無法順利執行。如政策性的創業
貸款，往往因為銀行分行的部門主管，擔心考績不佳，而不願意把錢借給創業者。
經:台灣的銀行民營化對人民沒有好處，日本的創業貸款是由國家的銀行主導，如:
日本國民生活金庫，過去是由經濟部、財政部等單位，編預算承擔風險，但自
從泡沫經濟後，風險自行控管，只做10人以下之企業。日本中小企業金庫也有
從事此業務。
民: 貸款方面，銀行有評估的機制，銀行是在商言商的，銀行有處理成本、逾放比
等問題，許多人借錢的心態不正確，借錢的人有兩種。1.我真的想要創業 2.
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我只想要借錢度過難關。民眾本身的信用很重要，民眾心態不同，把關方面銀
行要更嚴謹，銀行把關無刻意刁難，也許對產業不了解，但可再送件與專家溝
通。
中: 目前貸款如:微型鳳凰貸款是以專家組成審查會的模式進行，需寫營運計畫書，
但申請的件數不多。銀行的行為較為保守，且關係到承辦人的績效，可能影響
升遷，造成貸款下來的金額是七折八扣。
問題七:台灣中小企業政策或是創業政策較欠缺部分是哪些?
工: 1.網絡關係的建立-新創企業品質往往還未受到認證，市場拓銷的能力也不足，
往往無法打入大公司的供應鏈，應藉由網絡關係的建立，政府建立一個平台，邀
請大公司的相關負責人定期聚會，使小公司有管道與機會透過此一平台與大公司
交流藉此機會試著打入供應鏈
2.山寨市場是一個練兵的場所，台灣廠商可先試著攻打，政策是否有辦法塑造此
一環境讓新創公司發展。
3.對創業家的激勵制度不夠 台灣近年新創企業比例低，這兩年創業氛圍不在，
如工研院的人不願意創業，現行的鼓勵機制如五年免稅方案都是針對現有的公司
做鼓勵，這些制度創業家都用不上。應該是針對創業者個人的激勵，例如:減免
個人所得稅、孩子教育費減免使家庭負擔減免也可降低家人的反對減少創業阻
力、免服兵役，如:韓國為發展線上遊戲產業，役男進入此類公司可免服兵役。
資:本單位對此部分較無研究，無法發表意見。
經: 1.中小企業行銷能力差，好東西賣不出去，大企業應該要帶小企業一起成長，
韓國三星就是一個很成功的例子。另外日本、韓國都是把最好的東西都留在國
內，台灣則是相反，因此致策應該塑造此種觀念，並幫助小企業把東西行銷出去。
2.政令宣導的部分 在預算有限的情況下 廣宣很多(透國協會、學校)但許多企業
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或是民眾都不知道，因此法令達不到效果。背後的原因可能是代理制度，因為
公司登記往往請代辦 但代辦往往不會告知委託人政令的部分，造成政策宣導不
彰。
3. 創業失敗應納入就業保險，但資格該予以限制，如:創業10人以下之公司負責
人應納入就業保險，增加創業整體氛圍。
民:關於創業保險的部分應該要再加強研究，以避免道德風險。
中:台灣政策缺少的是創業失敗後，對創業者的照顧。就算創業失敗，應該讓創業者
的基本生活無虞，當然會有道德風險的問題，但創業者都希望是賺更多錢，才會
出來創業，而不是想詐領這些保險金圖個溫飽，因此台灣政策應把創業失敗的概
念納入政策考量。
問題八:依據創業政策理論，政策的擬定可分為三方面1)機會 2)激勵 3)技能，從
這三方面可發展成政策擬定目標 1. 營造有利於創業的法律環境 2.建構
促進創業的文化和機制 3.實施目標群體政策 4.發展創業教育 5.建構扶
持中小企業的基礎結構，以上目標是否正確或應該加強哪一方面?
工: 1.成功的故事應該廣為宣傳塑造創業氛圍，可以提升創業家地位。
2.成立商情中心，創業不能只看台灣市場這將使許多創業機會消失， 對岸有許
多機會，但礙於法規 財務 的不同，尤其大陸各省法規不盡相同且時常更動
應該以政府的層級來與對岸談，把相關的訊息發布給有需要的公司。
資: 目前網路公司缺少的是行銷人才與工程師，希望政府能對此目標做一補強。
經: 可加強資源的再利用性，如:技術交易市集，技術應該是流通性的，台灣中小企
業應用能力很強，過去或別人失敗的IP未必是不能用的，缺少此一平台，也無
技術轉移的機制。
民: 創業趨勢的資訊，政府可否提供相關資訊，比如說有新電影院，周邊有哪些商
家，還缺了哪些種類的店家，市場需求的部分可以加強，目前這些資訊都是散
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落在各縣市的相關部門中。當然這有公平問題與利益問題，政府可能不適合做，
也許可委外研究單位來做此研究。
中:1. 缺少善後的機制
2.創業教育的部分應該長遠規劃，要從小扎根到小學教育，進一步系統化的作法
如:人格特質的評估。
3.目標族群的設定，年紀過大(65歲)者是否該排除政策性貸款之外。
二.創業家訪談內容
問題一:創業初期是否有尋求幫忙，如:政府、朋友、家人?
P:一開始還是先從朋友家人方面尋求幫忙，但我們的創業基金都是由夥伴各自出資
創立公司，夥伴的資金來源是不過問的。
X:當然是先從身邊的人尋求幫忙，知道有青創貸款，但貸款條件較適用於製造業，
且申請手續麻煩，就沒有考慮以此方式尋求幫忙。
問題二:創業初期與現階段您覺得需要政策幫忙的部分有何不同?
P:創業初期對於哪邊有供應商等訊息較為不足，政府也許可以提供相關的訊息給予
新創事業者，使之瞭解減少創業初期探索的時間。現階段公司較缺乏的是經營管
理的部分，比如說如何建立高績效團隊、如何甄選員工等，也許政府可以提供此
類的課程讓經營團隊去上課。
X:初期需要幫忙的應該是資金部分，後期的話各產業所需要的幫助都不同，但希望
相關的法規能鬆綁，使小企業生存容易。
問題三:創業初期與目前經營過程中，是否知道政府有哪些部門提供政策予以協助?
如果有，是關於哪方面的協助?
P:大概知道，知道有青創貸款，但詳細情形不清楚。可是最近發現數位時代這本雜
誌有許多相關的廣告。
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X:曾經去聽過青創創貸款的說明會，其他就不是很瞭解。
問題四:在創業過程中是否覺得法令過於複雜，如:登記公司、稅務?申辦流程繁瑣?
P:很複雜，創業時曾經研究過申請公司的流程，手續都是自己來，但現在全部都忘
了。稅務的部分也曾經因為公司不瞭解，而被國稅局處以幾十萬的罰金。
X:第一次創業的時候是找代辦公司幫忙申請公司，第二次創業就靠自己研究法規，
這些流程真的是很複雜，比許多國家還麻煩，且許多制度只是讓會計師多賺一筆，
不認為這麼有必要。
問題五:如何定義成功的創業?
P:達到公司設立的願景就是成功，Plain的願景就是成為提供大中華區男性的服飾專
門店，這是我們公司努力的目標。
X:公司並非是要無限擴張的，小而美的公司也是很好的，如：公司效率極佳，這可
以用許多的數字來衡量，如財報上的ROE、ROA等。政府看的可能就是就業機會、
創造多少稅收等，這些都是不同的指標。
問題六:回想創業過程或現在，最希望政府能做的事情是甚麼?
P:假如能有失敗保險的機制，對創業者是很多的鼓舞，也希望此制度能早日建立。
X:政府應該創造好的環境，讓網路公司留下來。政府也可加強基礎建設如企業資訊
化，委託外包設計ERP系統，提供登記公司使用，一開始是提供最基本的功能，使
新創企業增加營運的效率。商情中心的成立，長期來說對公司幫助很大，民情的
不同，造成企業營運上很大的差異，如：大陸與台灣收帳的習慣就不同，藉由此
中心可減少企業的摸索時間。
問題七:創業時有考慮過失敗的風險嗎?如果政府能給予善後是否更敢加速創業?
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P:當然有考慮，但設有停損點。政府能給予善後當然更能鼓勵人民創業。
X:第一次創業比較沒想那麼多，但第一次的失敗經驗，對於第二次創業更加小心，
因此也考慮了許多失敗的風險。保險機制對創業者是有很大的幫助，政府應該設
計相關的社會保險制度，鼓勵更多人創業。
問題八:創業過程中最擔心的是甚麼?如:經營能力的不足、資金需求、家人不支持
等
P:目前社會上對創業者多不是正面的，可能認為你是被裁員或是找不到工作才來創
業，因此提升創業者的地位是政府可以做的。這樣家人也才會願意支持創業。
X:經營事業過程沒想到此問題，因為專注於本業上才是最重要的。
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第二節 專家意見整理
經由次級資料的整理可以瞭解台灣目前的政策有哪些，與各國比較可瞭解需要補
足的地方，但目前執行的成效才是最值得關心的地方。政策與實際執行面的差距需
要藉由政策執行者及政策施行目標的回饋才能知道，本節將藉由訪談從產、官、學、
創業家等專家得到的意見，分為政策面、組織面、執行面及政策補強面逐一做探討，
最後也就意見不同之處提出討論。
一.政策面
政策面的分類題目為1)中小企業政策與創業政策的差異處2)政府政策是否應該集
中資源扶持特定產業，藉由上述問題欲瞭解各界對我國創業政策之看法與政府資源
是否不足或是分配不公的問題。
各方的專家都認為中小企業政策與創業政策是不同的政策，其差異處經由訪談紀
錄內整理可分為下列四點:
(一)目標
政府執行「創業政策」主要的目標是希望能創造就業機會，尤其近年來大環境不
佳、金融海嘯過後，失業人數爆增，希望藉由創業政策鼓勵更多的人創業。失業民
眾有機會能創造自己的事業，創業家除了自身為業主外，經營新事業需要雇用員工
來使公司日常業務順利進行，更發揮加乘的效果創造更多的就業機會。「中小企業政
策」重點則是如何協助中小企業能永續經營，能有爆炸性的成長，創造下一個標竿
企業。
兩種政策雖然目標不同，但也是有某種程度的重疊性，簡單來說中小企業政策是
全面整體性的，如台灣執行中小企政策的中小企業處組織來與業務來看，組織內有
經營輔導組、創業育成組，經營輔導組主要負責的是對中小企業經營方面進行輔導;
創業育成組的下面又分為創業促新科與創業育成科，專門負責創業相關的業務。因
此，台灣的創業政策是包含於中小企業政策內的。
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(二)對象
創業政策的執行對象應該是一個剛成立的組織或是個人，甚至只是剛被創業家發
想的一個新的創業點子。中小企業政策的輔導對象則是已經度過創業初期隨時會倒
閉的時間點，是成立一段時間的公司。
(三)時間
創業政策執行的時間點應該是個人創業前即給於相關的輔助，也由於新創企業充
滿著不確定性，執行的成效需要較長的時間才能看出成果。中小企業政策執行的時
間點是新創公司成立後的兩、三年，因為是輔導現存的公司，相對的成果較易在短
期內呈現。
(四)支持方式
專家認為創業政策支持的方式主要有初期融資、諮詢輔導方面。創業初期協助創
業者能以較低的利率獲得資金，降低資金的成本。一開始的資金可能是協助新創企
業是否成功的關鍵，例如:網路公司，網路外部性的效應，使得網路事業一直是屬於
大者恆大的一種產業，須要有夠多的使用者才能吸引更多的商機，但從跨過初期到
有足夠的使用者的這段時間，需要足夠的資金來維持營運，撐過這一階段成功的機
會就更大。諮詢輔導方面則是，提供初階的經營管理課程，讓欲創業者對創業有基
本的認識也可評估是否適合創業。創立公司從登記到核准開立有許多相關的法令，
提供專人說明，以上目的都是使創業者能迅速的進入創業階段。中小企業政策提供
的融資幫助可能是金額較大的，因此需要找尋創投支持或是銀行貸款;經營管理的課
程著重在開發市場與經營效率上，能幫助中小企業繼續成長達到永續經營的目標。
政府是否該集中資源加強某些產業來激勵創業，專家們認為以創業的角度不該
設限創業類別，但有些產業政府可以用補助的方式來獎勵，理由與做法如下:
(一)自由市場機制
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台灣是屬於自由並非計畫型的經濟市場，由於是自由市場，因此進出市場是容易
得，不應侷限在某些特定產業。 如何輔導創業者進入市場這第一步是重要的，政府
能給予的支持是基本的，進入後新創公司再尋求成長機會，成功並非一蹴可及，應
該是一個階段一個階段的成長。且新創企業的未來往往也無法預期。民間法人社團
的專家表示:「鴻海一開始也並非就是電子專業代工服務廠，一開始跨入市場是以傳
統機械業起家，若是當初加以限制也就不可能發展成今日電子業的一哥」，因此一開
始輔導創業者，使其瞭解創業有一定的風險，並提供相關的技能課程是重要的，而
非扶持特定或限制創業形式。
(二)塑造優良的創業環境
政府首要的目標應該是塑造好的創業環境，降低環境所帶來的不確定性，有好的
投資環境，創業者募集資金也更加容易。工研院的專家以比喻來說明此理由:「如同
鋪橋造路，政府關心的應該是怎麼把路面鋪平，路上跑甚麼車不需去限制。」好的
創業環境，能讓各種各式的創業點子予以實現，有如百花齊放，更可帶動整個經濟
組成的多元性，避免單一產業影響整體經濟。
(三)不同的目標族群
目前青輔會、中小企業處、勞委會的創業政策定位都不同，經濟部中小企業處所
負責的政策屬於經濟型政策，台灣九成以上的公司屬於中小企業，因此輔導中小企
業成長，可帶動整體經濟往上;青輔會與勞委會的政策屬於社會型政策，目標都是希
望能創造更多的就業機會，青年與勞工可以以自己的一技之長轉換成自己的事業，
這也是就是讓自己就業，並創造其它的就業機會。所以各政策皆肩負不同的使命，
各種的創業型態皆對社會有其影響力。
(四)特定補助
過去政府對科技業有諸多的優惠，也見到了效果，成為全球著名的科技島。特定
產業的補助，是有其必要性的。資策會創研中心的專家認為:「政府應該對網路事業
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予以補助，網路事業的入場券容易取得，雖然失敗率高，但容易有小兵立大功的效
果出現，值得政府重視此產業。」2000年的網路泡沬化使得網路事業曾經沉寂，但
網路已經是現代人生活不可缺少的一部分，仍然隱藏著許多商機等待被發掘，將會
是下一波的創業機會。
二.組織面
台灣目前負責擬定創業政策的單位有青輔會、勞委會、中小企業處、農委會等，
各自對目標族群執行相關政策。這些組織為行政院底下的組織部會，但缺少橫向的
溝通，為典型的垂直型組織，有以下優缺點。
優點:
(一)專業分工
各部會的創業政策能針對各自的目標族群的需求，提供服務，並達成政策目標。
(二)避免本位主義
各部會可類比為不同的創投公司，以不同的角度與立場看一新創事業，避免抹煞
掉可能成功的創業機會。
缺點:
(一)政策與資源重疊
勞委會、中小企業處、青輔會都開有基礎的創業課程，但許多課程內容可能是相
近且不分產業族群的，如:初級會計、營運計畫書撰姐等，但各部門皆有開設此類課
程，造成資源的浪費。
(二)政策缺乏一致性與整體性
中小企業處專家舉例:「發揚地方特色的政策，勞委會、農委會、地方政府都有在
86
做，不同的縣市，但地方特色卻是相同的，如:油桐花聯想到的是苗栗，但台北縣也
提出此為地方特色。」
另一問題則是法律層面的問題，創業政策需要配套的法律來完成，如:破產法、公
司法、稅法等，但缺少一個整合者角色的單位出來協調。各部會每年皆受到研考會
績效評核的壓力，因此會先以自身部會的績效考量，造成各部會合作的機會也較少。
實際的例子如:進駐育成中心的公司需要先在外租借地址登記，而不可登記在本身的
育成中心，這無疑是多此一舉的做法，造成創業者成本的增加。但這個問題牽涉到
公司法、稅法等，主管機關有財政部、地方政府等單位，並非中小企業處就可解決
此問題。
專家一致的共識為國家的創業政策需要一個總舵手去做整體的規劃，避免多頭馬
車的現象產生。該由誰做這個角色，則有不同意見，但被建議的單位有:經建會、經
濟部中小企業處或是由行政院來直接統籌，詳細做法待主事者衡量，惟有如此，政
策才能發揮更大的效果。
三.執行面
(一)法令繁雜
訪談的兩位創業家皆表示設立公司的法令與登記的流程繁雜，當初都是自行研究
與辦理，花費相當多的精力。產業界專家與官方專家也都認同此說法，如何簡化流
程應該是未來的重要課題，創業家的精力都投注在事業，不該花費許多的時間在紙
上作業。此外在營運的過程中，往往也會遇到法令的問題，受訪之一的創業家曾經
因不熟悉稅法，而被政府補罰稅金。因此，從創業初期的設立公司，政府應盡量簡
化流程;營運過程中面臨到的法律問題，應提供諮詢與緩衝期，使創業者能避免誤觸
法規。
(二)政策宣導不足
政府的創業政策提供創業家許多的協助，如:創業課程的開立、提供顧問諮詢，但
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實際上仍有許多創業者不知道政府提供了這些資源。專門輔導網路新事業發展的創
研中心專家，也不知道中小企業處的創業圓夢網，更不用說這個平台上面所提供的
服務。好的政策如何透過有效的管道傳達到目標族群是很重要的，也是政策成功與
否個關鍵因素之一。
另一個問題則是創業者對法令的認知有落差，如: 廢除現行設立公司「最低資本
額」，讓許多人認為只要一元可以成立公司，但事實上但書為「須經會計師查核簽
證認定資本額足敷設立成本」，諸如此類的例子。中華經濟研究院專家認為政府在
政令宣導上面做的不足，法令的背後有些隱藏的資訊未公開，導致常有這種情況發
生。加上有時是承辦人員自行認定，因此會造成許多人對政策的抱怨，誤會了政府
的美意，相當可惜。
(三)銀行放款問題
創業初期遇到最大的問題即是資金的需求，政府鼓勵創業也提供了政策性的創業
貸款分別為青年創業貸款、微型鳳凰就業貸款，最高額度都可到100萬元。政府也明
白新創企業往往缺少擔保品，成立了信保基金負擔95%的風險，5%風險由銀行承擔。
看似完善的政策，但實際訪談專家與創業者皆表示，銀行風險意識極高，對於新創
事業的高風險更會仔細核貸，因此創業者不易申貸成功或是只能貸到幾十萬的金額。
以下歸納出問題點:
1.銀行主管績效評核制度
台灣目前的信保制度，政府提供了95%的擔保，銀行仍需負擔5%的風險。資策會專
家表示: 「配合銀行瞭解政策美意，但業務分配至分行時，銀行主管因有其績效的
壓力，擔心貸款變成呆帳，影響了自身的績效。」，商業市場的特色就是在商言商，
銀行對於貸款有一套嚴格的審核機制，並非是要刻意刁難創業者。
2.申貸者的信用問題與心態
88
民間社團法人專家認為並非都是銀行的問題，事實上借貸者也有其責任。
(1)信用問題
創業者之前金融上的信用有問題，欲貸款時銀行進行徵信，無法核貸。
(2)民眾心態:
申請貸款的民眾有兩種人，確實是要創業的人需要一筆資金，另一種人是需要
錢來度過難關，想藉由此低利貸款來還款。因此銀行審核也更加謹慎，以避免貸款
的用途不正確。
民間社團專家說明銀行也許對產業不熟，但目前皆有各專家與銀行代表組成的審
查會來共同評估創業點子的可行性，也許核貸不易，但並非核貸失敗就不能再申請，
可以繼續送件申請。中華經濟研究院的專家也說明，審查會上專家都是抱持鼓勵的
心態幫助創業者，真的有不錯的創業構想但核貸失敗，專家也會與銀行代表持續溝
通，讓銀行瞭解其創業的成功性，使申貸者順利融資。
中小企業處專家則提供日本的做法為借鏡，日本有國民生活金庫與中小企業金庫
做為創業者的籌措資金管道，過去是由經產省編預算來承擔風險，台灣應該可由公
營行庫來承接此業務，公營行庫易配合政府政策，達到政府鼓勵創業的目標。
工研院的專家建議政府應協助建立無形資產的鑑價制度與研發方面的補助，或是
落實審查會的機制，審查會應由產、官、學、業界專家組成且嚴格審核，而不是由
單一組織來承擔風險。
(四)政策成效評估機制
中小企業處專家表示政策成效由審計部來審核，審計部以融資信保低於單帳的比
例來考核，但以此狹義的觀點判斷成效有其不公平性。創業政策的成功與否有時不
只是單單一家公司的成敗，考慮的是是否造成了乘數效果，如:創造了就業機會、活
絡了市場經濟等效應。
89
工研院專家認為評估政策成功應有不同的指標，如:(1)新創公司未來是否能上市
(2)經營五年未倒閉 (3)營業額、雇用員工比例、獲利能力等，這些都可以是評估的
標準之一。但專家說明指標並非適用於每個產業，應以產業別來設立不同的指標才
是公平的評核標準。
四.政策補強面
台灣的創業政策還有可以改善的地方，各專家提供了不同的意見，整理如下
(一)善後支援政策
創業失敗的風險相當高，失敗了可能負債累累，連基本的生計都有問題，造成了
許多人對創業這條路裹足不前。目前的社會保險制度，雇主並未享有失業給付的福
利，專家建議應可建立保險制度，使用者付費的概念。雇主或創業家平日就可提撥
保險金，保險的年限也許是創業前兩三年，保險的用意不是讓創業家失敗後能領到
大筆的保險金，僅是足以維持生活開銷的基本費用，也可避免詐領保險金的情形發
生。受訪的創業家回顧當時創業時都有考慮過失敗風險，也都相同認同此概念。保
險的概念，將可使創業者較無後顧之憂，加速創業決心。
(二)商情中心的建立
新創公司或是創業者對於資訊的獲得與掌握屬於較為弱勢，可以由政府委託民間
研究機構研究，政府成為資訊的提供者，所謂的商情包含:市場趨勢、法令、市場需
求、消費者偏好等，正確的商情能使創業者做出最佳的決策。
此外，由於台灣市場的胃納量有限，創業不能只看台灣市場，這將使許多創業機
會消失。 對岸有許多機會還未被發掘，但礙於法規、風俗民情、氣候的不同，許多
有形與無形的限制，提升了進入障礙。尤其大陸各省法規不盡相同，且時常更動。
一般民間組織的層級較無法與對岸各省政府談，如我以政府的層級來與對岸商談，
把相關的訊息發布給有需要的公司，可增加進入大陸市場成功的機率。
90
(三)創業支援中心
訪談產業界專家與創業家都認為法律、財務是公司最常遇到的問題。法律問題多
而廣，從創立初期的法律到商標法、智慧財產權、專利，到營運穩定後還是會有許
多法律問題產生。財務則是創業往往需要寫營運計劃書，財務預測與估算也是銀行、
創投最關心的，成為募資的重點。等公司上軌道，資金的運用與週轉，該如何有效
配置也都與財務方面息息相關。工研院的育成中心提供了許多服務，但法律、財務
的支援仍然缺乏，原因是請專家進駐但往往公司規模家數不夠多，無法負擔聘請專
家的費用。如果能有創業支援中心的組成，提供企業專業的諮詢，可幫助企業解決
問題甚至預防問題的產生。
(四)網絡關係平台的建立
受訪創業家表示，創業初期往往缺少網絡的關係，例如:不瞭解供應商與工廠何
處有、或是該把東西透過甚麼通路銷售，這都是創業初期必然會面對的困難。工研
院的專家也提到新創企業產品的品質未受到認證，市場拓銷的能力也不足，往往無
法打入大公司的供應鏈，應藉由網絡關係的建立，政府建立一個平台，邀請大公司
的相關負責人或是主管定期聚會，使小公司有管道與機會透過此一平台與大公司交
流藉此機會試著打入供應鏈，除此也可了解自身產品在市場的競爭力，評估成功的
可能性，避免浪費更多資金的投入。
資策會創研中心即建立了一個網絡的平台，這個平台聯結了新創的網路創業家與
現有成功的網路業者，之後更擴大了異業的公司加入。藉由平台能夠互相交流經驗，
彼此學習，最重要的是尋求可能合作的機會，創研中心也藉此媒合了不同公司的合
作，實際的例子為:愛評網(一個美食、生活的情報網)與Easy table(線上訂位的網
路公司合作)結合，另網絡中也有餐廳業者，三方搭起了合作的關係，創造互蒙其利
的效果，創研中心的做法值得政府來擴大實行。
(五)實行全面性的創業教育
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台灣目前的創業教育主要還是集中在高等教育，如商學院的MBA、科管所等，但專
家建議長遠的創業教育規劃應向下延伸到中小學，台灣的教育普遍還是教導畢業後
就該到大公司上班，無形也貶低了創業者的地位，久了社會的氛圍並不尊重創業者。
創業教育除了創業文化、氛圍的塑造外，創業教育向下延伸並不是要教導學生創業
所需的技能，而是藉由相關課程瞭解並評估自身是否適合創業，更清楚未來自己該
選擇上班或是創業，減少摸索的時間。
(六)E化平台設立
新創企業初期並無太多的資金能使公司E化，比如說建置ERP系統，這套系統將使
公司的資源能更有效率的運用，有助於提升經營績效。創業家建議政府可委外設計
此一系統平台，讓新創事業者可上網登入使用。此一系統主要只是提供初階的功能，
等公司發展到一定規模需要更進階的功能再自行購置更高階的系統。
五.意見探討
這個部分探討的是產官學界專家、文獻與實際創業家不同意見之探討，不同意見
主要有兩點
(一)激勵對象
Stevenson(1989)提出中小企業政策與創業政策的差異點內其一是對象的不同，中
小企業政策鼓勵的是組織;創業政策激勵的是個人。專家與Stevenson持相同的意見，
認為現行的減稅或免稅方案無法激勵創業家，因為優惠的對象是公司，該減免創業
者的所得稅。但以此激勵方式詢問兩位創業家是否可行，實際的情況下，創業家初
期許多都是不支薪，或是只領最低薪資，因此達不到個人繳稅額度，創業家認為對
公司減稅較能達到激勵的效果。
(二)破產法修改
前文有探討歐盟、韓國都針對破產法做出修改，加速破產的速度，期望能讓創業
92
家有創業再起的機會，但訪談創業家雖認為這是立意良好的政策，但可能會造成反
效果。現在台灣的融資條件不佳，如果創業者可再宣布破產，將會使得銀行對新創
事業放款更加嚴格，未必真的能改善整體創業環境，其中的利弊需要更仔細全盤的
討論。
93
第三節 研究發現
一.個案整理與比較
第二章分別描述了我國、美國、歐盟、日本、韓國的創業政策，本節將整理重點
如表4-3、表4-4，分別以機會、激勵、技能來整理各國相關政策並對應至其框架。
二.研究架構修正
根據本研究架構， 第一層為激勵、機會、技能三個構面(Lundstrom &
Stevenson,2001)，但經由各國政策內容比較與專家訪談意見分析，有些政策並不屬
於這三個構面，例如:韓國、歐盟加速破產法的修改、應把雇主納入失業救濟給付對
象。許多創業家都是失敗過才造就了創業成功，因此以上的政策用意都是希望能讓
創業者失敗後的基本生活無虞並且找尋機會東山再起，避免因為創業失敗而負債累
累、一蹶不振，以之前的架構。本研究認為創業政策的框架應加入善後此構面，在
未加入此構面時，政策歸納為機會層面，不符合文獻定義，修改後的研究架構如圖
4-2。
圖4-3 研究架構修改
94
表4-3 各國政策類型與組織比較
國家 台灣 美國 歐盟 日本 韓國
創業政策類型
中小企業延伸政
策、利基創業政策
中小企業延伸政策 新企業創建政策 中小企業延伸政
策、利基創業政策
中小企業延伸政
策、利基創業政策
政府組織類型 垂直式組織 傘型組織 傘型組織 水平型組織 垂直式組織
執行部門
經濟部中小企業
處、青輔會、勞委
會、農委會等
中小企業局為整體
規劃單位
企業總署為整體規
劃單位
經產省、中小企業金
融公庫、國民生活金
融公庫、地方政府等
管制改革委員會、中
小企業廳、女性經濟
人協會等
(本研究整理)
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表4-4 各國創業政策內容比較
國家
構面 台灣 美國 歐盟 日本 韓國
機會
營造有利創業法律環
境
(1)投資五年免稅優惠
政策
(2)廢除現行設立公司
「最低資本額」
提供創業融資和貸款
便利
(1)信用制度建立
(2)政策性貸款實行
營造有利創業法律環
境
(1)中小企業法規修改
(2)金融法規修改
提供創業融資和貸款
便利
(1)執行創投專案
(2)政策性貸款實行
營造有利創業法律環
境
(1)小型企業法案草案
提案
(2)檢視法規
(3)簡化稅務流程
(4)修改破產法
(5)改善社會保險條件
提供創業融資和貸款
便利
-歐盟各會員國針對創
業融資各自有不同的
做法
營造有利創業法律環
境
(1)新事業創出促進法
(2)創業支援政策
提供創業融資和貸款
便利
(1)金融體系融資
(2)信用制度建立
營造有利創業法律環
境
(1)簡化創業手續制度
程序
(2)修改破產法
(3)租稅減免
提供創業融資和貸款
便利
(1)信用制度建立
(2)政策基金補貼
激勵
建構促進創業文化和
機制
-設有新創事業獎、小
巨人獎、國家磐石獎
實施目標群體政策
-勞委會為專責負責女
性創業政策的執行單
位
建構促進創業文化和
機制
(1)政府全力支持
(2)媒體推波助瀾
實施目標群體政策
(1)設立女性企業辦公
室
(2)成立國家女性企業
理事會
建構促進創業文化和
機制
- 舉辦歐盟中小企業
週，這期間有一系列的
活動，包含:創業、融
資、座談會
實施目標群體政策
-歐盟國家對於女性創
業也提供不同的服務
建構促進創業文化和
機制
-日本1998年設立「企
業家大獎」，藉此獎塑
造社會上民眾對創業
有正面的看法。
實施目標群體政策
(1)支援輔導系統
(2)提供女性創業融資
專案
建構促進創業文化和
機制
-政府與民間努力，塑
造創業的氛圍
-中小企業廳設立創業
基金，獎勵大學生創業
實施目標群體政策
(1)頒布女性支持法
(2)推行電子商務
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表4-4 各國創業政策內容比較(續)
國家
構面
台灣 美國 歐盟 日本 韓國
技能
發展全民創業教育
-我國之創業管理研究
屬於起步階段，大專院
校仍缺乏以創業為專
長的師資
建構扶持小企業基礎
結構
(1)設置育成中心
(2)成立馬上解決問題
中心
(3)開辦創業家圓夢坊
發展全民創業教育
(1)施行全面性的創業
課程
(2)理論與實務結合
建構扶持小企業基礎
結構
(1)協助發展電子商務
(2)設立輔導諮詢管道
發展全民創業教育
(1)推廣企業家精神
(2)理論與實務結合
建構扶持小企業基礎
結構
(1)推廣電子商務模式
(2)建置交流平台
發展全民創業教育
-創業教育從高中就開
始滲透到技職教育
-近年日本大學開始注
重創業教育
建構扶持小企業基礎
結構
(1)設立育成中心
(2)導入資訊系統
(3)成立中小企業支援
中
心
(4)設立商情中心
發展全民創業教育
(1)擬定培訓方案
(2)向下扎根傳遞創業
精
神
建構扶持小企業基礎
結構
(1)推動資訊化與成立
商
情中心
(2)設立育成中心
(3)成立創業支援中心
(4)人力培訓
(5)設立代理機構
(本研究整理)
97
三.研究問題與發現
一、我國與主要國家美國、歐盟、日本、韓國之創業政策內容差異?
研究發現:
創業政策與中小企業政策執行與關心的對象明顯不同，但不論台灣與各國都是先
有中小企業政策而後有創業政策，也因此創業政策較像是中小企業政策內的一小部
分。若以Steveson(1989)的創業政策的目標1) 關注個人而非企業;(2)政策目標定
位於有興趣創立企業的人，在企業創立前就提供資助等;3)採用非融資支持手段鼓勵
創業;台灣的創業政策還是較偏向中小企業政策。實際訪談專家也都認為其是中有差
異性的，但本研究認為政策考量是以公司角度出發，對創業初期的創業者幫助有限，
如:青創貸款，雖名為創業貸款但目標確是成立三年以內之公司，並限制資本額須達
到百萬，這應只能歸納為小額的中小企業貸款而非創業貸款。該如何界定創業者與
企業主的身分與條件，將影響政策的擬定，與政策實質的意義。
二、我國創業政策執行目標與目標群體認知落差來源為何?
研究發現:
若從我國政策與國外創業政策比較，我國的創業政策從機會、激勵、技能的構面
分析，政策涵蓋面是足夠的，但執行效果卻還可再加強，影響效果的原因很多種，
本研究認為主因為缺乏一套的完善政策評估機制。
執行單位的績效評核，將影響執行者的行為。如討論為何政策性的創業貸款核貸
率不高，其主要原因就是銀行核貸人員有其考績壓力，考績的評核指標就是貸款是
否能順利還款，也因此即使有政策但銀行的核貸者仍須以自身利益考量，應此影響
了核貸的行為。公部門的考核單位審計部評量政策應該以整體的影響效力來評估，
是否創造了乘數與槓桿的效果，而非以少數指標來衡量，才可公平的衡量執行政策
組織的績效，進而持續推動政策執行。
98
第五章 研究結論與建議
第一節 研究結論
創業政策已經成為各國經濟政策的一個手段(Audretsch and Thurik ,2003)。創業政
策的宗旨是促進就業、減少進入障礙與降低風險、改善創業環境，進而達到開業率
大於歇業率的目標(Halt,2003)。創業政策包含的是一整個政策體系，需要從整體需
求來建構創業政策體系的角度來設計和實施創業政策，需要全體政府部門組織的跨
部會合作，而非單向的立法與推動。創業需要把創業構想實踐，因此創業這得角色
最顯重要，在此研究說明創業政策的效果不僅於創業政策本身內容有關，在很大程
度上成功是依賴創業政策是否能貫徹執行，確切的幫助創業者，邁向創業成功。通
過政府的推動，創業活動受到鼓舞。但由於各國在行政組織、經濟、社會、文化方
面有所不同，在擬定與實施創業政策時，應考量各國的具體情況與我國間現實差距，
來付諸行動。以下以研究架構層次做總結:
一、政策面
(一)中小企業政策為創業政策之基礎
從數據與各研究資料都顯示中小企業在各國經濟體佔了九成以上的比例，各國都
意識到一個重要的問題，創業活動與中小企業關係密切。因此從整理可以發現各國
家的創業政策主要都是由中小企業政策來延伸，兩種政策互相依存。也因為如此，
各國都在首要原則為促進中小企業之發展，積極保護中小企業，簡化中小企業創業
之相關法規減少不必要的成本增加，並增加中小企業之穩定性，進而延伸至中小企
業政策發展出創業政策。台灣的中小企業發展蓬勃，中小企業政策發展四十餘年，
相當完整，只要以此為基礎，針對個人創業者需求給予幫助與簡化法規兩大方向進
行修改相關政策，極富創業家精神的台灣人民對於創業活動會有更大的興趣及動
機。
99
(二)創業資金的取得
根據文獻(Stevenson,1989)雖然認為創業政策對於創業者的支持應該著重在教育
與相關創業知識的諮詢，但從資料可以發現，每個國家都積極的在協助欲創業者取
得創業資金各國對於融資管道的雖然有不同之政策與作法，共同的做法都是希望能
透過信用保證制度使中小企業給予免擔保品的貸款，例如提供中小企業長期且固定
低利率之資金貸款，或是透過評估中小企業所擁有的技術來給予免擔保品之貸款，
這給予有發展潛力但無擔保品及資金之新創企業極大的幫助。
(三)加強女性創業政策
資料統計各國女性創業人數皆有明顯成長的趨勢(國際勞工組織，2009)，在女性
創業政策方面，各國都有相關政策，主要的做法是政府給予女性在創業方面之優惠
貸款，使女性企業家可以在更廣泛的融資工具中實現他們創業的理想及抱負;提供女
性創業者相關課程學習相關知識與技能和諮詢顧問等服務。在兩性平權的時代中，
女性在經濟發展的過程更將扮演重要的角色。
(四)善後制度的建立
創業政策要塑造的是好的創業環境，除了激勵外也需要提供一個退場制度，使創
業者能無後顧之憂。研究個案中的國家提出了社會保險與破產機制。社會保險屬於
社會救助的預防機制，可維持創業失敗後基本生活，降低創業者的不安;破產法的修
改則是希望失敗的創業者能藉著過去的經驗，記取教訓並再次創業。台灣在相關的
政策顯得相對不足，雇主未納入社會保險範圍;破產法也僅針對個人的債務清償條例
做修正，公司法人的破產法程序仍待修法。
二.組織面
任何組織各有利弊，沒有絕對的優點或缺點。結論部分一開始即提到需要通盤考
量整體需求來建構創業政策，如果組織體系中缺乏核心部門領導，創業政策不論是
在制定上與實施起來都會很困難，也難以發揮整體的效果。OECD 等國際組織呼籲建
立中央集權的中小企業局或專責機構負責創業政策，為較佳的做法。
100
三.執行面
在研究發現中闡述政策與執行面的落差來自於完善政策評估機制，如何建立起公
平的績效評核制度為重要的課題。與組織面相關的是與創業政策相關的部會過多，
缺乏單一窗口，因此造成資源分散，創業者不知道哪邊才有符合自己需求的資源，
執行單位也無法對症下藥給予確切的幫助。
101
第二節 理論意涵
本研究經過文獻、次級資料與實際訪談，發現兩點為理論未探討之處，分為以下
兩點說明:。
一.創業框架的完整性
Lundstrom and Stevenson(2001)提供了一個創業政策框架與評估創業政策的衡量
框架，創業政策的衡量框架內有提到應該發揚創業文化並減少創業失敗的恥辱感，
但這僅此於創業文化上的塑造，缺乏實際的做法。因此本研究也在研究發現後修改
創業框架，從原有的激勵、機會、技能三大框架下，另增加了支援的框架，增加其
創業框架的完整性，也可使創業政策的目標更為具體可行。
二.支持方式的分類
Steveson(1989)提出中小企業政策與創業政策特整比較的分類中，支持方式的差
異為中小企業的支持方式是以直接融資的支持，包含了稅收優惠、貸款、信用擔保
等;創業政策的支持方式為非融資扶持，包含了網絡的建立、創業知識的教育、顧問
的諮詢等。本研究認為兩種政策雖然有差異，但支持方式分類是較不切實際的。新
創企業與中小企業在經營公司所面對的問題往往是相似的，只是程度上有差別，如:
資金需求、與教育。新創企業所需要的資金可能僅需負擔初期的營運成本，中小企
業的資金需求可能是要擴展事業、開發新產品，所需要的金額相對來說較為龐大。
中小企業為了永續經營，商業市場的情況瞬息萬變，更需要的是專家顧問對經營層
面的諮詢，當然諮詢的內容深淺與新創事業有所差異。本研究認為，支持分式不應
以服務的項目來區隔，應該是以所需服務內容的程度來分類較為妥當。
102
第三節 政策建議
經過第四章闡述台灣、美國、歐盟、日本、韓國等國家的創業政策，我國創業促
進政策已屬完善，但仍有改進及發展之空間，本研究綜合專家與本研究提出以下幾
點建議:
一、簡化創業流程與單一窗口化
創業簡單化、快速化及具可行性。政府應降低創業門檻，簡化設立公司流程，歐
盟、美國、韓國、日本過去為了簡化流程，都以中小企業的角度出法，如:美國對中
小企業法規進行修改，如:法規調適法、中小企業公平法等，減少法規對中小企業的
衝擊;歐盟以「Think Small First」審視相關的法規;韓國成立管制委員會，廢除了
八千多條法規;藉此來降低中小企業的營運成本。
訪談過程中，兩位創業家皆認未設立公司的流程過於繁雜，也表示設立公司的手
續比國外麻煩。此外，設立公司流程看似簡單，但牽涉到公司法、營利事業登記證
審查細則等，設立公司除了設立公司還需要行號登記，整個流程在申請人完全配合
的情況下最快也約30個工作天。申請公司主關機關有經濟部商業司、國貿局、國稅
局、經濟部中部辦公室或台北市商業管理處、各縣市政府等(實踐大學企業創新與創
業管理研究所，2009)，因此應簡化流程並設立單一窗口簡化繁雜的手續，使創業更
為容易。
二、提供新創企業優惠租稅制度
提供優惠租稅除了可以獎勵新創企業也可使企業有較豐富的資金，進行資源的投
入，創造獲利。從文獻各國的作法，如韓國具體的做法為對新創事業給予六年所得
稅和營業稅減免50%。雖然我國對於也有投資五年免稅優惠政策，但符合規定者多為
製造業業者，許多新創企業並無法享用此優惠，因此應該要擴大獎勵的對象，才能
真正達到鼓勵創業這的效果。
103
三、提高信保基金比例
目前政府信保基金擔保比例為95%，但創業為高風險之活動，以銀行的角度來核貸
不易通過，由專家訪談的過程中，瞭解政府政策的美意但執行的過程中，由於執行
者的績效考核制度，影響了執行者的行為。銀行對於風險的控款是極其嚴格的，銀
行主管的升遷與呆帳、逾放比這些指標息息相關，因此主管不願意承擔此5%的風險，
早成創業政策性貸款放款不易。積極做法應政府應把比例調高至100%，但須組成更
專業的審查團隊審核創業構想，由政府與專業團隊承擔風險，並與公營行庫合作，
提高核貸率，使真正可行的創業點子得以實行，創業者才可實現創業的夢想。
四、向下扎根創業教育
Lundstrom and Stevenson(2001)提出的創業框架內的技能就提到應該發展創業教
育使創業者得到創業所需的知識與技能;Kayne(1999)認為創業政策提到應該透過學
校的創業課程進行教育培訓，使更多的人對創業產生興趣。從文獻中瞭解美國、歐
盟、日本、韓國等國家，都積極的使創業教育向下扎根，如:歐盟在全國中學、技職
學校開設相關創業課程;韓國80各國高中施行「商業領袖訓練計畫」，培養青年創業
家精神等，這些都是向下扎根的積極作法。
我國應該把創業教育分為短、中、長期，短期為加強創業知識、創業技能的培訓，
建議可與地方大學合作，結合大學特殊系所，開立相關課程，如:服飾設計業可透過
實踐、輔仁大學有相關系所的大學，開設相關課程。中期為大學與研究所應更重視
創業教育，除了商學院開立相關課程，建議也可把創業課程列為通識課程，讓有興
趣的大學生修習，為創業提早準備。長期計畫為推廣創業教育為全民教育，中小學
開設與創業精神有關的課程，培養正確的創業概念，塑造創業文化的氛圍。
五、諮詢窗口單一化
我國相關的創業支援中心分散在各地，這些中心提供了相當多的資源，包含了課
程、資金等，但創業者往往不知如何利用。在訪談相關創業政策專家，資策會與工
研院的專家皆表示，許多創業者不知該尋求哪個部會協助，甚至專家對於政府提供
104
相關的資源措施也不甚瞭解。
為使創業者與專家瞭解政府提供的資源，應當設立單一的諮詢創口，可由經濟部
中小企業處成立此一窗口，有創業需求的人來此窗口詢問，經由熟捻政策的專業人
士檢視其需求，轉送至專責單位，將可減少創業者的摸索與執行單位，可提供最適
當的協助。
六、成立創業政策專責部會
文獻探討中各國的直行的創業政策組織有垂直型組織、水平行組織、傘型組織等，
雖然各組織型態各有其優缺點，但如果組織內部缺少核心部門領導，創業政策實施
起來會很困難，OECD等國際組織也皆呼籲建立專責的部會來負責創業政策。產、官、
學等專家也都認同OECD的呼籲，建議我國應該有專責部會做通盤政策規劃，使政策
能一致性與完整性，並領導各部會避免創業資源的分散。創業政策需要各種法規的
配合，如:破產法、公司法等，這些法規的主管機關有財政部、經濟部等，因此急需
專責部會來規劃協調相關法令，完善的法規配套輔予創業政策，才能達到營造有利
的創業環境目標。
七、建立網絡平台
創業家與經濟部中小企業處的專家都認為創業初期缺少網絡關係與行銷的能力。
初期需要供應商不知道從哪邊可以尋找。新創企業生產出產品，就算是產品優良，
但無法把產品推銷出去或是打入大公司的供應鏈內。
資策會創研中心目前就有類似的網絡平台，提供網路創業者交流或是異業結合，
如:提供網路訂位的業者在此平台與餐廳業者合作，提高創業成功的機會。因此政府
可委託如工研院、資策會等財團法人建立相關產業等網絡平台，創業者網絡關係薄
弱、市場拓銷能力不足。如果有此平台將可使小公司有管道與機會與其他公司合作
或經驗分享，甚至成為生意夥伴，創造一個互利的機會。
105
第四節 未來研究建議
本研究以政策面、組織面、執行面為重點進行探討，但礙於時間於地理限制，個
案中的國家僅以次級資料收集，整理出政策面與組織面的差異。執行面的部分需以
深入訪談、田野調查方式才能完整推論，因此，他國執行面的問題無法從更為完善
的角度進行深入分析，以致尚有改進與努力的空間。茲將未來欲研究相關議題的學
者提出未來的研究方向與建議：
一、增加個案研究對象有助全面瞭解
本研究所選擇的國家於第三章有說明理由，為代表性、相似性、方便性。以
GEM(2008)公布的整體創業指標，有許多國家表現更甚所選擇的個案，如:北歐國家
挪威、冰島等，若能加入更多國家的政策比較，將有助於瞭解政策的完整性並配合
專家訪談的內提供更全面的建議。
二、各國政策的演進過程進行探討
本研究雖有對各國政策的沿革有稍做描述，但並為就當時的歷史環境與政策的關
聯性做一探討。各國的歷史與環境的不同，擬定的政策可能有當時的政策目標，隨
著時空的轉變，過去的政策未必是合宜且適合台灣的。若能對政策的演變過程做更
深入的探討，也可使我國自我檢視政策的合宜性。
三、各國組織與創業者互動關係進行探討
政策的成功與否，與執行面有極大的關係。組織執行的過程可能會遇到困難點，
而未能傳遞正確的政策目標給目標族群或目標族群在接收訊息的過程中遭受了干擾
或是認知的差距造成了誤解，都會使得執行成效大打折扣。若能實地到各國進行與
本研究相同的研究流程，將可提出更多執行層面的建議。
106
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